Internationale Organisationen fordern besseren Schutz von Selbstständigen

Seit mehr als zehn Jahren steht die Frage der sozialen Absicherung von Selbstständigen auf der Agenda der internationalen Organisationen. Einig ist man sich darin, dass diese Gruppe von Erwerbstätigen einen besseren Zugang zu den Sozialversicherungen braucht.
Valérie Ruffieux
  |  11. April 2023
    Rechtspflege
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Solo-Selbstständige sind in vielen europäischen Ländern sozial nur minimal abgesichert. Hot-Dog-Stand in Amsterdam. (Alamy)

Auf einen Blick

  • Die UNO, die ILO, die OECD und auch die EU empfehlen, Selbstständigerwerbende sozial genügend abzusichern.
  • Die Pandemie sowie eine steigende Zahl von Plattformbeschäftigten mit unklarem Arbeitsstatus haben dem Thema Auftrieb gegeben.
  • Lediglich 8 der insgesamt 27 EU-Länder gewähren Selbstständigerwerbenden einen umfassenden sozialen Schutz.

Der soziale Schutz ist im 20. Jahrhundert in erster Linie für traditionelle Beschäftigungsformen konzipiert worden. Sprich: für Arbeitnehmende, die unbefristet und in Vollzeit für einen einzigen Arbeitgeber arbeiten. In der Folge sind Selbstständigerwerbende bis heute sozial schlechter abgesichert als Angestellte.

Im Zuge der Digitalisierung ist eine neue Gruppe von Selbstständigen entstanden, die ihre Dienste etwa auf Internetplattformen anbieten. Seit rund zehn Jahren beschäftigen sich die internationalen Organisationen deshalb vermehrt mit der sozialen Absicherung von Selbstständigerwerbenden. Zuletzt hat die Covid-19-Pandemie den digitalen Wandel verstärkt und die mangelhafte Absicherung von Selbstständigerwerbenden in den Fokus gerückt. Entsprechend sind in letzter Zeit eine Vielzahl von Studien und Empfehlungen zum Thema erschienen, wie im Folgenden gezeigt wird.

Soziale Absicherung für alle

Die internationale Gemeinschaft betrachtet die soziale Absicherung als wichtiges Instrument zur Armutsbekämpfung. So verlangt eines der UNO-Ziele für nachhaltige Entwicklung, «Sozialschutzsysteme und Massnahmen für alle umsetzen» (Agenda 2030: SDG 1.3).

Die Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) wiederum empfiehlt, die soziale Absicherung auf Arbeitnehmende, die ohne Schutz sind, auszuweiten. In der Empfehlung Nr. 202 von 2012 betreffend den innerstaatlichen sozialen Basisschutz sowie in der Jahrhunderterklärung der ILO für die Zukunft der Arbeit von 2019 ruft sie ihre Mitgliedstaaten dazu auf, sich für den universellen Zugang zu einem umfassenden und nachhaltigen Sozialschutz einzusetzen. Mit Blick auf die Erfahrungen der Covid-19-Pandemie war das Thema auch Schwerpunkt des «Weltberichts zur sozialen Sicherung 2020–22».

Bessere Absicherung von Selbstständigerwerbenden

In einem Positionspapier aus dem Jahr 2021 beleuchtet die ILO die Herausforderungen, die eine Ausweitung des Sozialschutzes auf Selbstständigerwerbende mit sich bringt. Dabei wirft sie ein Schlaglicht auf die Strategien, die einige Staaten entwickelt haben, um diese Herausforderungen anzugehen. Das Positionspapier unterstreicht insbesondere die Ineffizienz freiwilliger Systeme, die tendenziell mit dem Problem der Negativauslese konfrontiert sind. Sprich: Freiwillige Systeme ziehen vor allem Personen mit höheren Risiken an, die sich vom System den grösstmöglichen Nutzen erhoffen.

Auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die zur Steigerung des allgemeinen Wohlstands in erster Linie auf Wirtschaftswachstum setzt, hat sich ebenfalls mit der Frage des Sozialschutzes befasst. Gemäss der OECD muss der soziale Schutz an die sich verändernde Arbeitswelt angepasst werden. Sie empfiehlt einen ausreichenden sozialen Schutz für Selbstständigerwerbende, da deren Zahl kontinuierlich ansteigt und sie sozial oft schlechter abgesichert sind.

Konkret schlägt die OECD drei mögliche Reformansätze vor: Erstens, die Integration der Selbstständigerwerbenden in die bereits bestehenden Systeme. Zweitens die Individualisierung des Sozialschutzes und drittens die Universalisierung im Sinne einer allgemeinzugänglichen Absicherung – wobei die drei Strategien gleichzeitig umgesetzt werden können.

Empfehlung für die Schweiz

Der Schweiz empfiehlt die OECD in der neusten Ausgabe ihrer Wirtschaftsstudien (2022), den Sozialschutz für Selbstständigerwerbende zu überarbeiten. Sie schlägt vor, einen dauerhaften Mechanismus einzurichten – als Fortsetzung der ausserordentlichen Unterstützung während der Covid-19-Pandemie.

Die OECD erachtet eine Harmonisierung der sozialen Absicherung von Selbst- und Unselbstständigen als gerechtfertigt. Sie benennt aber auch Problempunkte:

Beispielsweise ist die Ausdehnung der Arbeitslosenversicherung auf Selbstständigerwerbende mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. So kann ein Moral-Hazard-Problem nicht ausgeschlossen werden, da sich ohne Arbeitgeber nur schwer feststellen lässt, ob die Arbeitslosigkeit unfreiwillig ist, und auch die Verdienstausfälle sind nur schwer zu ermitteln (OECD 2022).

Weiter stellt die OECD fest, dass es aufgrund der schwankenden Einkommen bei Selbstständigerwerbenden im Vergleich zu Arbeitnehmenden schwieriger ist, Beiträge zu berechnen und zu erheben. Ein weiteres Hindernis ist und bleibt der Verwaltungsaufwand, der Selbstständige davon abhalten kann, sich zu versichern. Für Selbstständigerwerbende mit kleinem Einkommen kann es zudem belastend sein, dass sie sowohl ihren Beitragsanteil als auch den Arbeitgeberanteil stemmen müssen.

Sozialer Schutz als Stabilitätsgarant

Die Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit (IVSS) hat die «Ausweitung und Beibehaltung der Deckung der sozialen Sicherheit» zu einer der globalen Prioritäten für die soziale Sicherheit erklärt. Covid-19 und die negativen sozioökonomischen Auswirkungen der Massnahmen zur Eindämmung des Virus hätten die Unerlässlichkeit eines angemessenen, umfassenden Sozialschutzes im öffentlichen Leben einer jeden Nation unterstrichen, schreibt die IVSS im Bericht «Prioritäten für die soziale Sicherheit», den sie 2022 auf dem Weltforum für soziale Sicherheit (WSSF) in Marrakesch präsentierte.

Die Europäische Union schliesslich, die keine Kompetenz hat, direkt in die nationalen Systeme der sozialen Sicherheit einzugreifen, hat 2019 eine Empfehlung zum Zugang zum Sozialschutz für Arbeitnehmer und Selbstständige verabschiedet. Diese ist im Kontext der «Europäischen Säule sozialer Rechte» zu verstehen, die aus einer Reihe von 20 Grundsätzen besteht, die die Richtschnur der EU im Sozialbereich bilden. Der Grundsatz 12 hält fest: «Unabhängig von Art und Dauer ihres Beschäftigungsverhältnisses haben Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und unter vergleichbaren Bedingungen Selbstständige das Recht auf angemessenen Sozialschutz.» Dieser Empfehlung zufolge sollen die EU-Mitgliedstaaten die Sozialversicherungen (in den Bereichen Arbeitslosigkeit, Krankheit und Gesundheitsversorgung, Mutterschaft und Vaterschaft, Invalidität, Alters- und Hinterbliebenenversorgung, Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten) für Arbeitnehmende verpflichtend erklären. Für Selbstständigerwerbende soll zumindest ein Zugang auf freiwilliger Basis ermöglicht werden.

Die Europäische Kommission hat 2023 in ihrem Bericht über die Umsetzung dieser Empfehlung untersucht, welche Fortschritte die EU-Mitgliedstaaten beim sozialen Schutz zuletzt erzielt haben. Dabei zeigt sich: Lediglich acht EU-Staaten bieten Selbstständigerwerbenden einen umfassenden Versicherungsschutz. Die Zweige der sozialen Sicherheit, die den Staaten am meisten zu schaffen machen, sind Arbeitslosigkeit, Berufsunfälle und -krankheiten, Vaterschaft und Krankheit. Trotzdem unternehmen die meisten Staaten keine Anstrengungen, die bestehenden Diskrepanzen beim Zugang zur sozialen Absicherung zu beseitigen. Dies bedauert die EU-Kommission in ihrem Bericht, indem sie darauf hinweist, dass eine unzureichende soziale Absicherung nicht nur für die Betroffenen, sondern auch für die Wirtschaft und die Gesellschaft im Allgemeinen ein Risiko darstellt.

Atypische Beschäftigungsformen im Fokus

Weiter stellt die EU-Kommission im Bericht fest, dass mehrere Mitgliedstaaten, neben der Verbesserung des Zugangs zum Sozialschutz, Massnahmen ergriffen haben, um die Ausweitung «atypischer» Beschäftigungsverhältnisse einzudämmen. Die Kommission führt als Beispiel die Niederlande auf, die Massnahmen ergreifen, um die sozialen und steuerlichen Anreize für Solo-Selbstständige zu verringern. Grund für die Massnahmen war, dass die Zahl dieser Personengruppe in den letzten Jahren gestiegen ist und sie eine überdurchschnittlich hohe Armutsquote aufweisen.

Nach Ansicht der Europäischen Kommission sind solche Massnahmen wichtig, da diese die Initiativen zur besseren Absicherung von atypisch beschäftigten Personen, insbesondere von Plattformbeschäftigten, ergänzen. Zudem schlägt sie vor, in einer Richtlinie zu verankern, dass – zugunsten von Plattformbeschäftigten – von der gesetzlichen Vermutung einer «Arbeitnehmereigenschaft» auszugehen ist. Der Vorschlag wird derzeit in den Entscheidungsgremien der EU diskutiert.

Im Rahmen der erwähnten Europäischen Säule sozialer Rechte setzte die EU-Kommission 2021 zudem eine Arbeitsgruppe ein. Diese soll Lösungsansätze liefern, wie die Sozialschutzsysteme und der Wohlfahrtsstaat im Hinblick auf die aktuellen Herausforderungen gestärkt werden können. Im Februar 2023 hat die zwölfköpfige hochrangige Expertengruppe ihren Bericht vorgestellt.

Unter den 21 Empfehlungen befindet sich – wenig überraschend – die Forderung nach einem Zugang zur sozialen Absicherung für alle Erwerbstätigen, unabhängig vom Beschäftigungsstatus. Das Fachgremium ist der Ansicht, dass alle Beschäftigten Zugang zu einem angemessenen Sozialschutz haben und auch selber dazu beitragen sollten. Dabei gelte es beitragsseitig sämtliche Einkommensquellen zu berücksichtigen. Eine solche Absicherung soll nicht nur einen angemessenen Lebensstandard ermöglichen, sondern auch verhindern, dass es durch statusbedingte unterschiedliche Sozialversicherungsbeitragssätze zu unlauteren Wettbewerbspraktiken kommt.

Zusammenfassend lässt sich festhalten: Bevor die «neuen» Selbstständigerwerbenden im Zuge der Digitalisierung aufgetaucht sind, wurde der lückenhafte Sozialschutz von Selbstständigen schulterzuckend hingenommen. Die veränderte Ausgangslage mit neuen Selbstständigen, die wirtschaftlich oft schlechter gestellt sind, hat nun zur Folge, dass sich internationale Organisationen mit der sozialen Absicherung von Selbstständigerwerbenden auseinandersetzen. Ganz nach dem Motto: Eine bessere Welt erfordert eine bessere soziale Absicherung von Selbstständigerwerbenden.

Juristin, Internationale Angelegenheiten, Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
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