Les programmes d’action cantonaux : promouvoir la santé des aînés

Promotion Santé Suisse est une fondation de droit privé gérée par les cantons et les assureurs. En vertu de la loi sur l’assurance-maladie (LAMal), entrée en vigueur en 1996, elle a pour mandat de lancer, coordonner et évaluer des mesures destinées à promouvoir la santé et à prévenir les maladies (art. 19 et 20). Depuis 2017, toute personne soumise à la LAMal verse une contribution mensuelle de 40 centimes pour la prévention de la santé par l’intermédiaire de sa prime d’assurance-maladie. La moitié des recettes engendrées – plus de trois millions de francs par année – est reversée dans les programmes d’action cantonaux (PAC) en faveur des personnes âgées. Les cantons qui mettent sur pied un tel programme participent aussi à son financement, pour un montant au moins équivalent à celui versé par Promotion Santé Suisse.

Les PAC existent dans de nombreux cantons depuis dix ans déjà. À l’origine, ils étaient destinés aux enfants et aux adolescents et concernaient deux domaines : l’alimentation et l’activité physique. Avec l’adoption de la stratégie nationale de prévention des maladies non transmissibles (stratégie MNT) et la parution du rapport Santé psychique en Suisse : état des lieux et champs d’action, la contribution versée via les primes d’assurance-maladie a doublé (passant de 20 à 40 centimes par mois). Dès lors, en vertu de l’art. 112c Cst. et avec l’accord des cantons, les PAC ont été étendus au groupe cible des personnes âgées et au domaine de la santé psychique (cf. graphique G1).

La santé des aînés : un capital à promouvoir Les mesures de promotion de la santé doivent cibler toutes les catégories d’âge, d’autant plus si l’on veut au moins freiner la hausse des coûts de la santé. Chez les personnes âgées, le défi consiste essentiellement à préserver leurs capacités, leur autonomie et leur qualité de vie malgré l’apparition des complications dues à l’âge. Partant du constat que les conditions de vie et les habitudes ont une forte incidence sur la santé physique et psychique, tout l’enjeu consiste à mettre en place des conditions de vie bénéfiques pour la santé, que ce soit au niveau des infrastructures ou des aspects organisationnels, normatifs ou sociaux. Concrètement, cela signifie qu’il faut promouvoir des espaces et des bâtiments publics accessibles, des transports publics performants, des commerces et des soins médicaux de base adaptés aux personnes âgées, des lieux de rencontre dans les quartiers, des possibilités d’échange, d’apprentissage ou de participation, etc. Un tel cadre renforce les compétences des seniors en matière de santé : il leur permet non seulement d’acquérir de nouvelles connaissances et de mieux les exploiter, mais aussi d’être plus autonomes et plus disposés à participer à la vie en société. Au final, ce cadre de vie leur permet donc d’être plus actifs – physiquement et socialement –, de rester le plus indépendants possible, de s’engager concrètement et de demander de l’aide si nécessaire. À noter que la vie de ces personnes se concentre très fréquemment dans leur commune de domicile ou leur quartier. Or, dans beaucoup de cantons, les communes disposent de larges compétences en matière de promotion de la santé, de soins médicaux, d’action sociale et d’aménagement du territoire. Par conséquent, elles ont un rôle important à jouer dans toutes les questions de politique du troisième âge. Il n’en reste pas moins que les cantons doivent aussi exploiter leur marge de manœuvre politique pour soutenir les communes et apporter leur pierre à l’édifice.

Objectifs et cadre des PAC L’objectif des PAC est de promouvoir la pratique d’une activité physique, une alimentation équilibrée et la santé psychique en agissant sur les conditions de vie matérielles et l’environnement social. Il s’agit in fine de renforcer les ressources physiques et psychiques des aînés et d’induire des changements de comportement bénéfiques. Dans la planification de leur PAC, les cantons doivent suivre les principaux objectifs fixés au niveau national, mais ils peuvent adapter les contours concrets de leur programme en fonction des spécificités locales. Pour mettre en place un PAC, un département cantonal doit déposer une demande, signée par au moins un membre du Conseil d’État, auprès de Promotion Santé Suisse. Une équipe de projet et la direction de la fondation se chargent d’examiner la demande, qui doit ensuite être approuvée par le Conseil de fondation – composé de représentants de la Confédération, des cantons, des assureurs, des milieux scientifiques, du corps médical, des ligues de santé, des pharmaciens et des consommateurs. La durée d’un PAC est de quatre ans. En règle générale, les contrats de prestations sont reconduits.

Outre différents projets concrets (tels que le projet de promotion de l’activité physique Café balance), les PAC englobent toute une série d’activités de mise en réseau et de coordination, notamment des professionnels et des bénévoles. Ils visent par ailleurs à informer le public via la publication de matériel d’information, le lancement de campagnes de sensibilisation ou l’organisation de manifestations. Enfin, ils misent aussi sur des mesures politiques, c’est-à-dire sur un engagement étatique sous la forme de lois, d’ordonnances, de directives administratives ou de labels visant à créer un cadre de vie bénéfique pour la santé (cf. graphique G2).

Les prestations de Promotion Santé Suisse En collaboration avec des hautes écoles et des professionnels, Promotion Santé Suisse élabore des documents de référence à l’intention des cantons pour les tenir au courant de l’état de la recherche et de la pratique dans les trois domaines qu’elle traite. Elle tient également une liste des projets qui constituent des bonnes pratiques. Par ailleurs, en collaboration avec des cantons ou des organisations, elle diffuse les instruments de communication qui ont fait leurs preuves, et les met à la disposition de tous les acteurs intéressés. De concert avec l’Office fédéral de la santé publique et la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé, elle promeut aussi la mise en réseau et la collaboration intercantonales en organisant des rencontres et en assurant le partage d’expérience entre les responsables des programmes et les intervenants sur le terrain. Enfin, elle assure les contacts avec les principaux acteurs du domaine de la promotion de la santé des aînés.

Comme tous les PAC ont les mêmes objectifs et le même cadre, il est possible de mesurer les progrès et d’apporter les correctifs nécessaires. Tous les quatre ans, chaque programme fait l’objet d’une évaluation globale qui permet de dresser un bilan des années précédentes et de perfectionner la mise en œuvre pour les quatre années suivantes.

À noter enfin que Promotion Santé Suisse soutient aussi des projets spécifiques en lien avec les thématiques des PAC. Le but est de soutenir des projets répondant à des besoins particuliers tout en contribuant à atteindre les objectifs des PAC. Trois types de soutien sont proposés, portant sur trois aspects complémentaires : soutien à l’innovation, soutien à la diffusion de projets et soutien au développement d’offres éprouvées. Tous les acteurs qui offrent des mesures de promotion de la santé peuvent déposer une demande de soutien.

Contenu des programmes En ce qui concerne la promotion de l’activité physique, plusieurs mesures étaient déjà appliquées avec succès avant l’apparition des PAC, notamment grâce au projet Via – prédécesseur des PAC et également cofinancé par Promotion Santé Suisse. Parmi les campagnes notoires, on peut citer la campagne de prévention des chutes Équilibre en marche, orchestrée par Promotion Santé Suisse, le Bureau de prévention des accidents (bpa) et Pro Senectute Suisse. Pour ce qui est du domaine de l’alimentation, les mesures sont encore en phase d’élaboration. D’ici fin 2019, l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires aura publié ses nouvelles recommandations nutritionnelles et on disposera alors de nouvelles bases de travail pour les PAC. À noter que les PAC peuvent venir compléter ou enrichir toutes ces initiatives.

Par ailleurs, plusieurs acteurs ont déjà mis en place des mesures pour lutter contre l’isolement des personnes âgées et promouvoir leur participation à la vie en société, sachant que cet aspect influe fortement sur le bien-être physique et psychique des personnes âgées. Comme Promotion Santé Suisse ne s’occupe de santé psychique que depuis 2017, il est trop tôt pour se prononcer catégoriquement sur les mesures les plus prometteuses pour les aînés. Ce qui est certain, c’est que deux facteurs ont une influence majeure sur la santé psychique : d’une part la confiance en soi, c’est-à-dire la conviction de disposer des compétences nécessaires pour surmonter une situation, y compris compliquée ; d’autre part, le fait de pouvoir compter sur un soutien adéquat de la part de la famille, des amis, des voisins et des professionnels. Ces deux ressources permettent de compenser les difficultés dues à l’âge et de conserver un bon équilibre psychique. Cet équilibre joue donc un rôle central et il existe d’ailleurs toute une série de manifestations, de cours, de services ou de publications qui abordent le sujet. À noter aussi que les approches tablant sur un renforcement des ressources peuvent très bien s’intégrer aux mesures actuelles de prévention du suicide ou de lutte contre la dépression. Enfin, dernière considération, et non des moindres, les PAC abordent aussi la santé psychique des proches aidants, en encourageant non seulement la mise en place du soutien souvent invoqué pour ces proches, mais aussi leur équilibre de vie.

Mise en œuvre dans les cantons La plupart des cantons n’ont pas attendu 2017 pour prendre des mesures de promotion de la santé en faveur des personnes âgées : à cette date, certains disposaient déjà de bases légales bien établies et de programmes complets. D’autres ont profité des PAC pour coordonner leurs mesures, en développer de nouvelles ou élaborer un cadre légal ad hoc. Les avantages offerts par les PAC sont nombreux : participation financière du gouvernement et du parlement cantonal, meilleure visibilité, diffusion plus large de la thématique au sein de la population et nouvelles possibilités de coordination entre le canton, les communes et les autres acteurs, entre autres.

Avec les PAC, Promotion Santé Suisse soutient durablement l’action des cantons en faveur de la santé et de la qualité de vie des personnes âgées. Pouvoirs publics, milieux scientifiques et économiques, organisations professionnelles du troisième âge, du social et de la santé, et bien entendu personnes âgées : ici aussi l’union fait la force.