Le projet de loi sur les crèches ne suscitera vraisemblablement pas de référendum. Comment sommes-nous parvenus à ce compromis, qui bénéficie manifestement d’un large soutien ?
D’une part, ni Le Centre ni les associations d’employeurs ne contestaient la nécessité de légiférer en la matière. Au début, tout le monde s’accordait à dire que le coût élevé de la garde institutionnelle était une entrave à l’exercice de l’activité lucrative des parents, en particulier des mères, ou à l’augmentation de leur taux d’occupation. D’autre part, avec cette nouvelle forme d’allocation aux familles, le Parlement a trouvé une solution qui convient à tous, y compris au sein des partis bourgeois, notamment en raison de la charge raisonnable qu’elle représente pour les finances fédérales.
L’allocation de garde est explicitement liée à l’activité lucrative : pour pouvoir en bénéficier, chacun des deux parents doit travailler ou être en formation. En quoi cette condition a-t-elle permis de rallier la majorité ?
Pour réussir, une politique familiale doit être en phase avec la politique économique : la nouvelle loi encouragera les mères à travailler, ou à travailler plus. L’idée de subordonner l’allocation à l’activité lucrative des deux parents est apparue tard dans le projet, lors du débat qui s’est engagé pour savoir si la garde institutionnelle d’un enfant devrait permettre à l’autre parent de disposer de plus temps pour lui.
Pour réussir, une politique familiale doit être en phase avec la politique économique
Quelle importance ce projet de loi revêt-il pour la politique familiale suisse ?
L’allocation de garde est une étape importante de la politique familiale, puisqu’il s’agit du deuxième plus grand projet fédéral après la loi sur les allocations familiales de 2009. Elle constitue en fait une troisième allocation familiale, après l’allocation pour enfant et l’allocation de formation. Elle permet également d’assurer la continuité des mesures de réduction des frais d’accueil extrafamilial déjà déployées par les cantons et les communes. Cet argument a pesé de tout son poids dans le débat politique.
C’est donc une solution typiquement suisse ?
Oui. Le Parlement a élaboré une nouvelle prestation familiale, harmonisée dans toute la Suisse. Elle permet aux cantons et aux communes de continuer à soutenir les familles grâce à des instruments à portée ciblée comme le développement de l’offre d’accueil extrafamilial et les mesures spécifiques de réduction des coûts. Le projet a également déclenché un débat sur les allocations familiales, une prestation d’une ampleur encore très inégale d’un canton à l’autre, et dont l’exécution pourrait être simplifiée.
La demande d’une loi sur les crèches est venue du Parlement, il y a cinq ans de cela. Vous avez apporté au Parlement le soutien de l’administration. Comment avez-vous vécu cette mission ?
Dans ma fonction, il existe peu de missions plus passionnantes que d’accompagner un tel processus. Au début, les parlementaires étaient loin de s’accorder sur la meilleure manière de soutenir les familles. Quant au Conseil fédéral, il se montrait assez réticent. La collaboration avec les acteurs extraparlementaires impliqués dans le projet a également été très enrichissante. Le plus grand défi a été d’élaborer avec mon équipe, souvent dans des délais serrés, des solutions consensuelles efficaces en application des idées proposées par le Parlement.
Quels obstacles avez-vous rencontrés ?
Habituellement, les projets de loi proposés par le Conseil fédéral ou élaborés sur mandat du Parlement répondent en premier lieu à la nécessité de présenter plusieurs variantes de réglementation, accompagnées d’une évaluation de leurs avantages et de leurs inconvénients. Or le projet de loi sur les crèches s’est déroulé différemment, puisqu’il a été élaboré par la commission même qui avait été à l’origine de l’initiative parlementaire. Dans notre travail, nous n’avons pas pu évaluer les conséquences de la réglementation, ni proposer de variante d’exécution pour toutes les solutions débattues. En particulier, nous devions continuellement développer des modèles de coût afin de représenter la charge que constituait chacune des prestations envisagées. Ce travail était intense et la cadence élevée.
Le projet de loi sur les crèches a déclenché un débat sur les allocations familiales
Le projet de loi sur les crèches consiste en une allocation de garde et des conventions-programmes entre la Confédération et les cantons. Alors que l’allocation de garde est réglementée dans la loi sur les allocations familiales, les conventions-programmes le sont dans la nouvelle loi fédérale sur le soutien à l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants (LSAcc). Comment en est-on arrivé à combiner ces deux lois ?
Le Parlement voulait à la fois abaisser le coût supporté par les parents et améliorer l’égalité des chances. Ces deux objectifs figurent déjà dans le texte de l’initiative parlementaire. L’allocation de garde cible les coûts et les conventions-programmes visent à combler les lacunes dans l’offre. Les conventions-programmes ont été particulièrement appréciées du Parlement, car elles permettent de répondre à des problématiques sociopolitiques communes à la Confédération et aux cantons. Tout comme l’allocation de garde, les conventions-programmes étaient une idée du Parlement.
Les conventions-programmes font suite au programme d’impulsion temporaire « Aides financières à l’accueil extrafamilial des enfants (programme d’impulsion) ». Quelle différence y a-t-il entre ces deux instruments ?
Pour le financement de départ, la Confédération a travaillé directement avec les prestataires de services ; elle a donc été en contact direct avec le marché. Les conventions-programmes mettent la balle dans le camp des cantons : c’est à eux d’indiquer où l’offre est lacunaire. La Confédération et les cantons définissent ensemble des objectifs stratégiques, puis chaque canton explique comment il entend les atteindre. Une nouveauté du projet est de proposer une offre spécifique aux enfants en situation de handicap, car c’est précisément le domaine préscolaire qui présente ici des lacunes.
Les cantons doivent-ils tous conclure une convention-programme avec la Confédération ?
Non, ils n’y sont pas tenus. Mais comme la Confédération peut contribuer aux projets des cantons jusqu’à concurrence de 50 %, il est raisonnable de penser que la majorité d’entre eux vont présenter une demande.
S’ils choisissent de ne pas participer aux conventions-programmes, ils ne recevront pas d’aide, mais leurs dépenses seront également moins élevées, c’est juste ?
Oui, c’est ça. Mais tant les cantons que les communes resteront face à de constantes pressions pour garantir une offre d’accueil préscolaire et parascolaire suffisante. Les conventions-programmes leur sont proposées comme une aide pour y parvenir.
Revenons-en à l’allocation de garde : pourquoi fallait-il l’intégrer dans le système des allocations familiales ?
Les premières réflexions étaient surtout d’ordre politique et financier. La version du Conseil national aurait coûté 800 millions de francs par an et ce chiffre aurait rapidement grimpé. Les grands écarts entre les systèmes de subventionnement cantonaux ont joué un rôle important dans les discussions. Au niveau fédéral, trouver une solution adéquate aurait été difficile. C’est ce qui a donné au Conseil des États l’idée de l’intégrer aux allocations familiales. En effet, ce système se situe totalement en marge du subventionnement cantonal des crèches. Une autre raison qui milite en faveur de cette intégration est que les allocations familiales dépendent du lieu de l’activité lucrative, tandis que les subventions cantonales dépendent généralement du lieu de résidence des parents. Les effets d’aubaine s’en trouvent ainsi réduits, dans le sens où les cantons risquent moins de diminuer leur soutien aux parents ou de réduire leur offre.
Pour pouvoir toucher une allocation de garde, il faut remplir un certain nombre de conditions, ce qui entraîne une augmentation de la charge administrative. N’aurait-il pas été préférable d’augmenter simplement les allocations pour enfants ?
Le but recherché au niveau politique n’était pas de soulager l’ensemble des familles, mais d’abaisser de façon ciblée le coût de l’accueil extrafamilial. Voilà pourquoi il a fallu soumettre le droit aux prestations à diverses conditions. Mais l’objectif primordial étant de créer des incitations à exercer une activité lucrative ou à l’intensifier, le montant de l’allocation de garde – tel qu’il est fixé dans le texte définitif – dépend de la durée de la garde. Nous sommes bien conscients que la mise en œuvre de cette réglementation n’est pas simple. Nous collaborons donc étroitement avec les caisses de compensation pour allocations familiales afin de définir ensemble un mode d’exécution aussi simple que possible sur le plan administratif.
La nouvelle loi prévoit que l’allocation garde ne doit pas entraîner de « surindemnisation ». Qu’entend-on par là, et comment s’assurera-t-on que cette condition est respectée ?
L’allocation de garde est subsidiaire à toutes les autres formes de soutien. Donc si un canton subventionne une place de garde, les parents ne doivent pas toucher une indemnité supérieure à son coût. Nous sommes à la recherche d’un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition. Nous devons également préciser comment gérer les aides non étatiques, comme celles de fondations ou d’employeurs.
Est-ce qu’on ne court pas le risque que les cantons réduisent leurs subventions ?
Le montant de 100 francs par mois pour un jour de garde hebdomadaire représente un peu moins de 20 % du coût moyen. Les subventions des cantons resteront donc essentielles, car même dans les cantons qui subventionnent généreusement les crèches, le montant à la charge des parents restera conséquent.
Combien l’allocation de garde coûtera-t-elle à la Confédération ?
Son financement incombe aux cantons. Nous partons du principe qu’à l’instar des allocations familiales, l’allocation de garde sera principalement financée par les employeurs. Par ailleurs, la Confédération finance les allocations familiales dans l’agriculture conjointement avec les cantons et les entreprises agricoles, ce qui lui coûtera environ 5 millions de francs par an.
Une des conditions pour percevoir l’allocation de garde est de recourir à l’accueil extrafamilial institutionnel. Autrement dit, les parents qui confient leur enfant à une grand-mère ou à une nounou n’auront pas droit à l’allocation de garde ?
C’est exact. Seuls les parents qui confient leur(s) enfant(s) à une structure d’accueil auront droit à l’allocation de garde. Il pourra s’agir d’une famille de jour reconnue par le canton.
Qu’en est-il lorsque les parents sont séparés ou que l’enfant vit dans une famille recomposée ?
Dans ces situations, le système bien rôdé des allocations familiales représente un atout certain. Le droit à l’allocation de garde est réglementé d’une manière similaire à l’allocation pour enfant. Si un ayant droit est prioritaire pour les allocations familiales, il le sera aussi pour l’allocation de garde.
Et des enfants des travailleurs frontaliers ?
Le Parlement a explicitement décidé que l’allocation de garde ne serait versée que si la garde est assurée par une structure d’accueil extrafamilial établie en Suisse. Les transfrontaliers qui travaillent en Suisse mais font garder leur enfant dans leur pays de résidence n’y auront donc pas droit.
Dans un récent article de la revue « Sécurité sociale », Melanie Häner-Müller et Nina Kalbermatten de l’Institut de politique économique suisse de l’Université de Lucerne – établissement plutôt libéral – écrivaient que pour être efficace, la politique familiale doit agir là où les besoins sont les plus marqués, c’est-à-dire dans les milieux défavorisés. Selon elles, c’est là que la lutte contre la pauvreté et les incitations à une activité lucrative sont les plus efficaces. Ces deux chercheuses plaident en faveur de modèles liés au revenu. Le projet de loi sur les crèches a-t-il été conçu dans cet esprit ?
Du point de vue de la politique économique, l’objectif explicite du Parlement était de soutenir toutes les familles. Pour bénéficier de la prestation, ce n’est pas le revenu des parents, mais la durée de l’accueil extrafamilial institutionnel qui est déterminante. Le principal but poursuivi par la politique familiale est ici d’augmenter la participation des mères au marché du travail et d’améliorer la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Le Parlement ne voulait pas faire du projet un moyen de lutte contre la pauvreté des familles. Mais la question des auteures de l’article est légitime : comment pouvons-nous améliorer l’accessibilité des crèches aux familles économiquement défavorisées ? Les cantons et les communes ont la possibilité de lutter contre la pauvreté de façon beaucoup plus pragmatique que la Confédération, car ils peuvent mieux atteindre ces familles.
Quand la loi sur les crèches entrera-t-elle en vigueur ?
La mise en œuvre de cette loi est complexe. Notre objectif est d’envoyer les projets en consultation fin 2026 afin que les ordonnances puissent entrer en vigueur début 2028, donc en même temps que la loi. Ce n’est que lorsque ce cadre sera fixé que les cantons pourront adapter leurs lois et que les caisses de compensation pour allocations familiales pourront prendre en compte ces changements. De plus, en vue de permettre le versement de l’allocation de garde, la Centrale de compensation sise à Genève devra modifier l’actuel registre des allocations familiales et y intégrer les structures d’accueil institutionnel de chaque canton. L’allocation de garde sera donc introduite en 2029 ou en 2030. Nous sommes en train de définir, en accord avec tous les acteurs du projet, un calendrier qui soit acceptable pour tous.
Astrid Wüthrich
Vice-directrice de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), Astrid Wüthrich est responsable du domaine Famille, générations et société. Avant de rejoindre l’OFAS, cette historienne de 52 ans était à la tête de la direction de la santé, des affaires sociales et de l’intégration du canton de Berne.
Le projet de loi sur les crèches
En décembre 2025, le Parlement a adopté la loi fédérale sur le soutien à l’accueil extrafamilial institutionnel pour enfants (LSAcc). Le projet de loi remplace le programme d’impulsion de la Confédération pour l’encouragement de l’accueil extrafamilial pour enfants, qui prendra fin au terme de l’année 2026. Ce projet prévoit notamment des conventions-programmes, qui pourront être conclues pour une durée de quatre ans entre la Confédération et les cantons et seront renouvelables trois fois. Leur objectif est de combler les lacunes dans l’accueil institutionnel des enfants et de créer des places d’accueil pour les enfants en situation de handicap. Le Parlement a accordé à cet effet un crédit d’engagement de près de 25 millions de francs par an pour les quatre premières années. Par ailleurs, il prévoit d’introduire une allocation de garde dans la loi sur les allocations familiales. Cette allocation sera accordée aux parents qui confient la garde de leur enfant à une structure d’accueil institutionnel au moins un jour par semaine et qui exercent tous deux – sauf dans le cas des familles monoparentales – une activité lucrative. L’allocation de garde s’élève à 100 francs par mois et par enfant pour une journée de garde institutionnelle par semaine au moins. Elle peut atteindre 500 francs au plus pour les enfants qui fréquentent une structure institutionnelle cinq jours par semaine.
La LSAcc est le contre-projet indirect de l’initiative sur les crèches, qui a été retirée sous condition. Le délai référendaire de la LSAcc échoit le 2 juillet 2026.
