Le droit aux prestations de l’assurance-invalidité dans le contexte international

La coordination internationale de la sécurité sociale rend nécessaire un examen exhaustif des conditions formelles ouvrant un droit aux prestations dans les cas d’assurance-invalidité transfrontaliers. L’OFAS fournit un guide et une liste de contrôle pour faciliter le travail des offices AI et d’autres cercles concernés.

En un coup d’œil

Pour chaque cas transfrontalier, il convient d’examiner en détails les conditions formelles du droit aux prestations.
Les conditions formelles essentielles pour déterminer un droit aux prestations du 1^er pilier dans un contexte international sont régies par la LAVS.
Pour déterminer un droit aux prestations, il faut procéder à des examens formel et matériel.
Lors de l’examen formel, l’assujettissement à l’assurance et les conditions spécifiques au type de prestations sont vérifiés. Les critères déterminants sont par exemple la nationalité, l’assujettissement (lieu de domicile et/ou lieu de travail), les dispositions légales (loi fédérale, convention entre États), ainsi que l’âge d’une personne.
Lors de l’examen matériel, la survenance du cas d’invalidité est déterminée. Une seule atteinte à la santé peut entraîner différentes prestations et plusieurs cas d’assurance.
L’OFAS met à disposition des offices AI et des cercles intéressés des aides pour s’orienter dans le processus de clarification complexe.

La mondialisation a engendré un accroissement de la mobilité internationale des travailleurs. Ceux-ci sont de plus en plus nombreux à travailler successivement ou simultanément dans plusieurs pays et à se trouver ainsi soumis à différents systèmes de sécurité sociale. La Suisse dispose d’un large ensemble d’accords et de conventions pour coordonner la sécurité sociale avec d’autres États, en particulier avec ceux de l’UE et de l’AELE.

Beaucoup de ressortissants suisses se sont établis à l’étranger (776 300 à la fin 2020 ; statistique des Suisses de l’étranger) ; de même, un grand nombre de ressortissants étrangers vivent (population résidante permanente en Suisse fin 2020 : 2 209 100 ; STATPOP) et travaillent (moyenne annuelle pour 2020 : 1 640 000 ; statistique de la population active occupée) temporairement ou durablement en Suisse. Les travailleurs frontaliers constituent une catégorie à part, quantitativement significative, en matière de coordination transfrontalière de la sécurité sociale (342 880 à la fin 2020 ; statistique des frontaliers).

La Suisse est de plus en plus souvent appelée à traiter des cas transfrontaliers, en particulier depuis l’entrée en vigueur de l’accord avec l’Union européenne sur la libre circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681). De telles situations soulèvent des questions complexes relatives à l’ouverture du droit aux prestations lors de la survenance de cas d’assurance dans le cadre de la coordination de systèmes d’assurances sociales nationaux très diversement organisés.

Entre la Suisse et l’Union européenne, cette coordination est régie par l’annexe II de l’accord sur la libre circulation des personnes et les règlements UE (CE) nos 883/2004 (RS 0.831.109.268.1) et 987/2009 (RS 0.831.109.268.11). Dans les relations avec l’AELE, la Convention instituant l’AELE (RS 0.632.31) et les règlements UE mentionnés sont déterminants. Parallèlement à ces accords multilatéraux, des conventions bilatérales de sécurité sociale sont conclues avec différents pays et permettent une coordination entre les États contractants.

Les réfugiés reconnus qui sont ressortissants d’un État n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse constituent une catégorie particulière d’assurés et leur droit aux prestations de l’AI est régi par l’arrêté fédéral concernant le statut des réfugiés et des apatrides dans l’AVS et dans l’AI (ARéf [RS 831.131.11]).

Examen des conditions ouvrant un droit au prestations

L’examen des conditions générales d’assurance est fondamental pour déterminer le droit aux prestations des assurances sociales du 1^er pilier dans les situations internationales. Les conditions formelles essentielles sont régies par la LAVS (RS 831.10). Dans cet article, il ne sera cependant question que de l’examen du droit aux prestations de l’AI.

Dans les divers cas de figure transfrontaliers, la procédure d’examen est complexe. Lors de chaque demande, il convient en premier lieu d’examiner l’assujettissement à l’assurance et les conditions formelles spécifiques aux prestations, avant de procéder à l’examen des conditions matérielles.

Examen formel

Du point de vue formel, il est nécessaire de s’assurer avant toute chose que le droit suisse s’applique pour chaque cas considéré. Cette condition est remplie si la personne est assurée à l’AI ou a été assurée ou a payé des cotisations à un moment quelconque en Suisse.

Dans une situation transfrontalière, il faut en premier lieu établir si la personne concernée relève du champ d’application d’une convention de sécurité sociale ou si elle vient d’un pays n’ayant pas conclu une telle convention avec la Suisse. En fonction de cela, outre les conditions essentielles que la LAI (RS 831.20) met à l’ouverture d’un droit aux différentes prestations, elle peut avoir à remplir des conditions supplémentaires.

Examen matériel

IDans le cadre de l’examen matériel du droit aux prestations qui fait suite à l’examen formel, il convient de déterminer à quel moment est survenu le cas d’assurance, c’est-à-dire l’invalidité. Ce n’est que lorsqu’on a la réponse à cette question que l’on peut juger si les conditions générales d’assurance pour les prestations demandées (p. ex. mesures de réadaptation ou rente) sont effectivement remplies.
Les demandes adressées à l’OFAS témoignent régulièrement de la complexité des différents cas de figure auxquels les offices AI sont confrontés dans la pratique. Les principaux éléments relatifs à l’assujettissement et aux conditions générales d’assurance à prendre en compte lors des examens formel et matériel sont expliqués plus en détail ci-après.

Assujettissement à l'assurance

En principe, toute personne domiciliée en Suisse ou y exerçant une activité lucrative est assujettie à l’assurance AVS/AI obligatoire (art. 1a, al. 1, let. a et b, LAVS en relation avec l’art. 1b LAI). De ce fait, les personnes vivant en Suisse sont assurées même si elles n’exercent pas d’activité lucrative (enfants, étudiants, personnes ayant pris une retraite anticipée). Les personnes domiciliées à l’étranger peuvent également être assurées auprès de l’AVS/AI, p. ex. lorsqu’elles exercent une activité lucrative en Suisse (frontaliers) ou sont assurées en vertu de dispositions légales particulières (enfants de travailleurs détachés ou de parents assurés facultativement à l’AVS/AI en vertu de l’art. 9, al. 2, LAI).

Les personnes qui transfèrent leur domicile à l’étranger et cessent d’exercer une activité lucrative en Suisse ne sont en principe plus assurées obligatoirement à l’AVS/AI. À certaines conditions, il est cependant possible de rester assuré sans interruption auprès de l’AVS/AI, p. ex. lors d’un détachement à l’étranger par un employeur suisse ou dans le cadre de l’assurance continuée ou de l’assurance par adhésion au sens de l’art 1a, al. 3 et 4, LAVS. Une employée de banque envoyée par son employeur en Suisse dans une filiale située dans un pays n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse peut ainsi demander, sous certaines conditions, à rester assurée (art. 1a, al. 3, LAVS). Une personne sans activité lucrative qui accompagne son conjoint assuré à l’étranger peut adhérer à l’assurance obligatoire (art. 1a, al. 4, LAVS). Les ressortissants suisses et les ressortissants des États membres de l’UE et de l’AELE ont en outre la possibilité, sous certaines conditions, de rester assurés à l’AVS/AI à titre facultatif s’ils vivent à l’étranger dans un pays non membre de l’UE ou de l’AELE (art. 2, LAVS).

L’assujettissement à l’AI est toujours individuel. Toute personne doit donc remplir elle-même les conditions nécessaires. Par exemple, un enfant n’est pas automatiquement assuré parce que ses parents le sont, et chaque membre de la famille doit déclarer personnellement son adhésion à l’assurance facultative.

Pour certaines prestations de l’AI comme les mesures de réadaptation, la personne concernée doit être assurée durant la période où elle bénéficie de prestations. En revanche, pour bénéficier d’une rente AI, il suffit qu’elle ait été assujettie à l’assurance-invalidité obligatoire ou facultative à un moment quelconque avant la survenance du cas d’assurance et qu’elle ait cotisé pendant au moins trois ans. Il n’est pas nécessaire qu’elle soit assurée durant la période où elle touche la rente.

Lors de l’examen d’une demande de prestations, il convient donc d’abord de clarifier si la personne est assurée à l’AI, ou, dans le cas d’une demande de rente, si elle l’a été et a versé des cotisations pendant trois ans au moins avant la survenance du cas d’assurance.

Conditions d'assurance

Outre l’assujettissement à l’assurance, l’examen formel porte sur les conditions générales d’assurance, qui diffèrent en fonction des prestations de l’AI. Les critères déterminants sont la nationalité, l’âge et les dispositions légales qui peuvent s’appliquer en cas de convention de sécurité sociale.

Les conditions à examiner varient selon qu’il s’agit de ressortissants de la Suisse, d’un État membre de l’UE/AELE, d’un État ayant conclu une convention de sécurité sociale avec la Suisse ou d’un autre État. Pour les réfugiés reconnus qui sont ressortissants d’un État n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse, les dispositions particulières de l’ARéf sont déterminantes.

Mesures de réadaptation

Comme évoqué plus haut, la personne doit être assurée à l’AI pendant l’exécution des mesures de réadaptation (art. 9, al. 1bis, LAI). Cette condition essentielle exige donc l’assujettissement à l’assurance-invalidité suisse durant toute la période d’exécution. Selon la nationalité, d’autres conditions peuvent être requises pour bénéficier de mesures de réadaptation de l’AI.

Pour les ressortissants suisses, la seule condition essentielle est la qualité d’assuré pendant la durée de la mesure. En vertu du principe d’égalité de traitement institué dans le règlement UE (CE) nº 883/2004, les ressortissants d’un État de l’UE/AELE peuvent bénéficier des mesures de réadaptation à partir du moment où ils sont assurés à l’AI parce que domiciliés ou exerçant une activité lucrative en Suisse, même si l’atteinte à la santé est survenue avant que la personne n’établisse son domicile ou n’exerce une activité lucrative en Suisse (lettre circulaire de l’AI n^o 261 du 7 juillet 2008).
Les ressortissants étrangers entrant dans le champ d’application d’une convention bilatérale doivent, outre l’assujettissement à l’assurance, remplir d’autres conditions propres à ouvrir un droit aux prestations. Selon les conventions, la personne doit non seulement remplir la condition essentielle d’être assurée pendant la durée de la mesure, mais aussi avoir cotisé durant une année à l’AI ou y avoir été assujettie avant la survenance du cas d’assurance. Cela signifie qu’un droit aux mesures de réadaptation ne peut naître que si le cas d’assurance survient après que ces conditions supplémentaires soient remplies.
Il en va de même pour les réfugiés reconnus, dont le droit aux prestations est régi par l’ARéf. Pour l’ouverture de ce droit, ils doivent avoir été soumis à l’obligation de cotiser immédiatement avant la survenance du cas d’assurance. Les enfants relevant de cette catégorie de personnes doivent remplir des conditions supplémentaires (cf. art. 2 ARéf ou le Quick-Check – Conditions d’assurance pour l’octroi de prestations de l’AI.
Les ressortissants étrangers qui ne sont pas concernés par les conventions bilatérales ou l’ARef, c’est-à-dire tous les ressortissants d’États n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse, doivent remplir certaines conditions en plus de la condition essentielle de l’assujettissement à l’assurance. Avant la survenance de l’invalidité, ils doivent avoir cotisé au moins une année entière ou résidé sans interruption en Suisse pendant dix ans (art. 6, al. 2, LAI).
Des conditions particulières s’appliquent également à l’ouverture d’un droit aux prestations pour les ressortissants mineurs d’États n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse. Ceux-ci doivent remplir les conditions énoncées à l’art. 6, al. 2, LAI, ou, si ce n’est pas le cas, celles de l’art. 9, al. 3, LAI (avoir vécu au moins une année entière en Suisse lors de la survenance du cas d’assurance) ; un des parents doit en outre remplir cumulativement d’autres conditions (avoir cotisé durant une année lors de la survenance du cas d’assurance).

Concernant la mesure de réadaptation concrète, il n’est donc pas requis dans tous les cas que la personne ait été assujettie à l’AI lors de la survenance du cas d’assurance. Par contre, elle doit impérativement l’être pendant la durée d’exécution de la mesure. Lors du départ définitif de la Suisse ou de la cessation de l’activité lucrative d’une personne domiciliée à l’étranger (p. ex. travailleur frontalier), l’assurance auprès de l’AI prend généralement fin et il convient donc de mettre un terme aux mesures de réadaptation en cours.

Dans ce contexte, une disposition particulière est l’assurance continuée qui s’applique aux citoyens d’un État membre de l’UE ou de l’AELE (annexe XI, section Suisse / ch. 8 du règlement (CE) nº 883/2004). Elle peut intervenir à certaines conditions pour les personnes relevant du champ d’application de l’ALCP ou de la Convention AELE en cas de cessation de l’activité lucrative pour des raisons de santé. Une personne qui n’est plus soumise à la législation suisse sur l’AI parce qu’elle a dû cesser son activité lucrative en Suisse pour cause d’accident ou de maladie continue ainsi à être considérée comme assurée et à disposer d’un droit aux mesures de réadaptation. Par contre, la continuation de l’assurance s’éteint si la personne touche une rente AI, en cas de réadaptation initiale menée à terme ou en cas d’octroi d’une prestation de l’assurance-chômage de son État de domicile. Toutefois, si la personne cesse volontairement son activité lucrative en Suisse, elle n’a, selon cette disposition, pas droit aux mesures de réadaptation suisses.

Conditions d'assurance pour l'octroi d'une rente ordinaire de l'AI

A droit à une rente ordinaire de l’AI l’assuré qui, lors de la survenance de l’invalidité, compte trois années au moins de cotisations (art. 36, al. 1, LAI). Les personnes relevant du champ d’application du règlement UE sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (CE) nº 883/2004 ou de conventions bilatérales sur la sécurité sociale ont la possibilité de faire prendre en compte des périodes d’assurance dans les trois années de cotisation. Une année de cotisation au moins doit avoir été accomplie en Suisse. Il n’est pas requis que la personne soit assujettie à l’assurance lors de la survenance du cas d’invalidité ou pour la durée d’octroi de la prestation. Par contre, elle doit l’être pour bénéficier des mesures de réadaptation.

La durée minimale de cotisation de trois ans s’applique à toute personne indépendamment de sa nationalité et des éventuelles conventions de sécurité sociale en vigueur. Il existe cependant des différences fondées sur la nationalité en ce qui concerne le versement de la rente lorsque le domicile se situe à l’étranger :

pour les ressortissants suisses et les ressortissants des États membres de l’UE/AELE qui sont domiciliés en Suisse ou dans un État membre de l’UE/AELE, le versement de la rente n’est soumis à aucune restriction ;
lorsque le domicile se situe dans un pays tiers, les rentes ne sont versées qu’à partir d’un taux d’invalidité de 50 %. Cette disposition vaut aussi pour les personnes qui sont couvertes par des conventions bilatérales de sécurité sociale et pour les réfugiés relevant du champ d’application de l’ARéf.

Les ressortissants des pays n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse et les réfugiés reconnus ne touchent une rente que s’ils sont domiciliés et séjournent en Suisse.

Survenance de cas d'assurance

Le moment de la survenance de l’invalidité (cas d’assurance) est déterminant pour évaluer dans quelle mesure la personne remplit les conditions générales d’assurance donnant droit aux prestations de l’AI. La survenance du cas d’assurance se rapporte à la prestation individuelle et doit être fixée séparément pour chaque type de prestation.

L’invalidité est réputée survenue dès qu’elle est, par sa nature et sa gravité, propre à ouvrir un droit aux prestations entrant en considération et que la prestation de l’AI est de ce fait objectivement indiquée pour la première fois (art. 4, al. 2, LAI). Le moment du dépôt d’une demande de prestations n’est donc pas déterminant pour la réalisation du cas d’assurance.

Une fois survenue, l’atteinte à la santé peut déclencher différentes prestations et par conséquent plusieurs cas d’assurance. En effet, selon la complexité du cas, des mesures médicales spécifiques, des mesures professionnelles, des moyens auxiliaires ou une rente peuvent être indiqués et introduits à divers moments.

Survenance de l'invalidité lors de mesures de réadaptation

Pour ce qui est des mesures de réadaptation, la personne concernée est réputée invalide au moment où l’atteinte à la santé rend nécessaire pour la première fois l’octroi d’une prestation prévue par la loi. Il peut s’agir par exemple d’une mesure médicale ou d’une mesure professionnelle.

Mesure de réadaptation en cas d’invalidité : formation professionnelle initiale (FPI)

Le cas d’invalidité donnant droit à une formation professionnelle initiale au sens de l’art. 16 LAI est réalisé au moment où cette formation occasionne des frais supplémentaires élevés à l’assuré en raison d’une atteinte à la santé invalidante (ATF I 659/06 du 22 février 2007) et où l’état de santé de ce dernier rend possible de telles mesures (arrêt du TF 9C_756/2013 du 6 juin 2014).

Survenance de l'invalidité donnant droit à und rente ordinaire

S’agissant d’un cas d’assurance donnant droit à une rente, il est réalisé au moment où l’assuré présente une incapacité de travail d’au moins 40 % en moyenne depuis une année sans interruption notable, et qu’une fois le délai d’attente écoulé, cette incapacité perdure à 40 % au moins (art. 28, al. 1, LAI). Le cas d’assurance ouvrant un droit à la rente peut survenir au plus tôt le jour qui suit le 18^e anniversaire de l’assuré, mais pas tant que celui-ci bénéficie de mesures de réadaptation ou touche des indemnités journalières. L’invalidité ouvrant le droit à une rente n’est réalisée qu’à partir du moment où il a été mis un terme aux mesures de réadaptation (art. 29 LAI).

Concernant une atteinte spécifique à la santé, il ne peut y avoir qu’un seul cas d’assurance pouvant donner droit à une rente : si une personne présente déjà un taux d’invalidité de 40 % au moment où elle arrive pour la première fois en Suisse, le cas d’assurance ouvrant spécifiquement un droit à une rente est déjà réalisé et la condition exigeant une durée de cotisation minimale pour bénéficier d’une rente en raison de ce cas d’assurance ne peut pas être remplie. Même si l’assuré dépose ultérieurement une demande de prestations à l’AI par suite d’une péjoration de l’atteinte à la santé invalidante déjà présente lors de l’arrivée en Suisse, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère qu’il ne s’agit pas d’un nouveau cas d’assurance (voir à ce sujet arrêt I 76/05 du 30 mai 2006 ; arrêt I 620/05 du 21 novembre 2006 ; ATF 136 V 369 du 19 mars 2010).

Un examen complexe

Ainsi, l’examen du droit aux prestations de l’AI dans les diverses situations internationales est très exigeant. Pour chaque demande, avant d’aborder les conditions matérielles, il convient d’examiner les conditions formelles, à savoir l’assujettissement à l’assurance et les conditions spécifiques donnant droit aux différentes prestations. Les critères déterminants sont, entre autres, la nationalité, l’assujettissement à l’assurance (en fonction du domicile ou du lieu où s’effectue l’activité lucrative), les dispositions légales applicables (législation nationale, conventions) et l’âge de la personne concernée. Après l’examen formel des conditions ouvrant un droit aux prestations, il faut déterminer lors de l’examen matériel le moment de la survenance du cas d’assurance. Ces éléments doivent permettre de juger si les conditions générales d’assurance donnant droit à une certaine prestation sont remplies.

En général, plus le lien d’une personne au système d’assurances sociales suisse est faible, plus les obstacles à franchir pour bénéficier des prestations sont nombreux. Cela vaut également pour les prestations de l’AI non abordées dans cet article, comme l’allocation pour impotent (API ; art. 6, al. 2, en relation avec art. 42 LAI).

Pour statuer correctement dès le début de la procédure sur les cas AI transfrontaliers complexes et éviter des corrections ultérieures au détriment de la personne concernée, il convient de procéder avec le plus grand soin à chaque étape de l’instruction. L’OFAS met à disposition des offices AI et des cercles intéressés un Guide sur les conditions générales d’assurance en matière de perception de prestations de l’assurance-invalidité et le tableau récapitulatif Quick-Check – Conditions d’assurance pour l’octroi de prestations de l’AI.