Les deux guerres mondiales du XXe siècle ont exercé une influence décisive et durable sur le développement des États-providence en Europe. Nombre de réformes sociales sont la conséquence d’interventions de l’économie de guerre ou ont été introduites à la fin des conflits, en quelque sorte en tant que dividendes de la paix. On ne saurait comprendre les réformes sociales de la République de Weimar sans l’arrière-plan de la Première Guerre mondiale, ni l’étatisation du système de santé britannique en faisant abstraction du contexte de la Seconde Guerre mondiale (Obinger/Petersen/Starke 2018).
Ce constat vaut également pour la Suisse. La création de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) en 1948 aurait été impensable sans l’introduction, en 1939, du régime des allocations pour perte de gain en cas de service militaire. La Première Guerre mondiale a, elle aussi, on l’oublie souvent, eu une influence décisive sur la politique sociale. Confrontées à un conflit plus long que prévu, les autorités fédérales doivent relever des défis considérables en matière de politique économique et sociale. L’inflation pèse sur le pouvoir d’achat, surtout durant la seconde moitié de la guerre. À partir de 1917, la guerre économique menée par la Triple-Entente contre l’Allemagne et la Suisse entraîne des pénuries.
Pendant les deux dernières années de la guerre, une part importante de la main-d’œuvre urbaine tombe dans la pauvreté. À l’exception de l’assistance publique, il n’existe quasiment aucune protection sociale. Certes, la Confédération introduit un impôt fédéral direct pour couvrir ses besoins de financement. Elle restreint la liberté du commerce et de l’industrie afin de maintenir l’approvisionnement du pays, et collabore étroitement avec les associations faîtières de l’économie. Elle apporte également des subventions et des allégements fiscaux, notamment aux caisses-maladie et aux caisses de pension. Mais il manque un système d’assurance perte de gain pour les plus de 200 000 soldats au départ. Avec la mobilisation, quantité de familles perdent leur source de revenus. La population active est par ailleurs mal protégée contre le risque d’accident, p. ex. sur le lieu de travail. Bien que la base légale pour la création de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (CNA, aujourd’hui Suva) ait été introduite dès 1912, celle-ci ne commence son activité qu’en 1918, en raison des retards liés à la guerre (cf. Jaun/Straumann 2016 ; Leimgruber 2018 ; Rossfeld/Straumann 2008).
revendications en matière de politique sociale La grève générale de novembre 1918, à laquelle participent plus de 250 000 travailleurs et qui conduit le Conseil fédéral à déployer des troupes, s’inscrit dans le contexte de la crise économique et sociale des dernières années de la guerre. Certaines des revendications du Comité d’Olten, constitué en février de la même année par des représentants de la social-démocratie et des syndicats pour coordonner les activités politiques à l’échelle nationale, font référence à ces conditions difficiles : mise en place d’un service de subsistance, d’un monopole d’État pour le commerce extérieur, d’un impôt sur la fortune pour rembourser la dette publique et d’une assurance publique pour la vieillesse et l’invalidité.
La Confédération ne reste pas inactive après la grève générale. La stratégie suivie par les autorités est néanmoins ambivalente. D’un côté, les responsables de la grève sont poursuivis et, pour certains d’entre eux, condamnés à de lourdes peines (Gautschi 2018, pp. 355-380). D’un autre côté, les représentants des milieux radicaux et catholiques-conservateurs acceptent d’engager des réformes sociales. Tenant compte de certaines revendications des grévistes, le Conseil fédéral et le Parlement lancent plusieurs initiatives qui peuvent être vus comme une tentative de tirer des enseignements des expériences de la Première Guerre mondiale et de la grève générale.
La grève générale a eu une influence directe et importante sur la mise en place d’un système public de prévoyance vieillesse. Déjà dans les années 1890, l’idée d’introduire une assurance-vieillesse et invalidité sur le modèle bismarckien avait été discutée au niveau fédéral. Le gouvernement avait toutefois mis la priorité sur l’assurance-maladie et accidents, et avait reporté à plus tard la prévoyance vieillesse, ce qui explique la revendication du Comité d’Olten (Leimgruber 2008, pp. 31-40).
Optimisme et désillusion Au lendemain de la Première Guerre mondiale, sous l’impulsion de la grève générale, le Conseil fédéral remet le projet d’assurance-vieillesse et invalidité à l’ordre du jour. En juin 1919, il rend public un projet d’assurance combinée, dont les rentes seraient financées par des recettes fiscales des cantons et de la Confédération (Leimgruber 2008, pp. 58-64, 83-102).
L’architecte du projet est Edmund Schulthess, conseiller fédéral radical qui dirige le Département de l’économie publique de 1912 à 1935 et dont l’engagement politique repose à la fois sur une proximité avec les milieux économiques et sur un attachement au partenariat social. Animé par la conviction qu’un développement de l’État social permettrait de dépasser l’opposition entre la bourgeoisie et la classe ouvrière, il défend la notion d’assurance au motif qu’elle permettrait d’éviter les tensions sociales et les conflits ouverts. La « réforme sociale » devient alors, aux yeux des contemporains, la réponse adaptée aux risques de conflit social associés au capitalisme (Leimgruber 2008, pp. 74-76). Avec l’introduction du scrutin proportionnel en 1919, le Conseil fédéral satisfait une autre revendication de la grève générale.
Le projet d’assurance-vieillesse du Conseil fédérale bénéficie aussi de l’initiative populaire fédérale lancée par Christian Rothenberger en 1920. Conseiller national radical bâlois bien disposé à l’égard de la social-démocratie, ce dernier appelle de ses vœux l’introduction d’une assurance-vieillesse et invalidité largement financée par l’impôt. Son projet est plus progressiste que celui du Conseil fédéral et recueille un large soutien, en particulier des sociaux-démocrates. Cette phase d’optimisme est néanmoins de courte durée. Les travaux du Conseil fédéral sont retardés par la récession économique des années 1921/22. En 1925, l’initiative est repoussée par le peuple. Si la proposition du Conseil fédéral pour l’instauration d’un système de prévoyance vieillesse est acceptée lors d’une autre votation, elle porte uniquement sur un principe constitutionnel donnant à la Confédération la compétence d’introduire une assurance-vieillesse et survivants (AVS), puis une assurance-invalidité. Or l’échec de l’initiative Rothenberger conduit le Conseil fédéral à ne pas précipiter les choses. Il accorde la priorité à l’AVS et range dans ses tiroirs les plans pour une assurance-invalidité (Pellegrini 2002 ; Leimgruber 2008, pp. 83-102).
La loi sur l’AVS, élaborée par le Conseil fédéral après 1925, se limite à une modeste garantie minimale, financée à partir des cotisations prélevées sur les salaires et des prestations provenant du produit des taxes sur l’alcool et le tabac. Même cette version minimaliste du projet de loi, fait naufrage lors du référendum de 1931. Une alliance contre nature de fédéralistes opposés à toute forme de centralisation, de libéraux conservateurs sur le plan fiscal et de catholiques-conservateurs parvient à réunir contre le texte une large majorité de 60 % des votants. Après cet échec, le projet AVS est mis en veille (Leimgruber 2009b, pp. 127-135).
Les difficultés rencontrées au niveau fédéral ne paralysent pas complètement le développement de l’AVS. Dans le sillage des débats fédéraux, divers modèles prennent forme au niveau cantonal. Déjà avant la guerre, de nombreux cantons disposaient de caisses AVS, surtout pour leurs fonctionnaires. L’année 1919 est marquée par une véritable vague d’initiatives législatives (Message du Conseil fédéral de 1919, pp. 44-51).
Les expériences de la Première Guerre mondiale et de la grève générale auront aussi une influence indirecte sur la politique sociale menée durant la Seconde Guerre mondiale et sur la création de l’AVS. Sur le plan organisationnel, l’AVS s’appuie sur le régime des allocations pour perte de salaire et gain (APG) : Conçu avant même l’éclatement de la guerre, il fait partie des premières mesures d’économie de guerre décidées durant l’été 1939. L’assurance offrait aux soldats mobilisés une compensation de revenu et évitait ainsi les situations de détresse et les risques de protestation rencontrés durant la Première Guerre mondiale. En ce sens, elle procède du souci de prévention qui caractérisait déjà les initiatives des années 1920 en matière de politique sociale. L’AVS tire profit de l’existence du régime des APG en reprenant son appareil administratif après la démobilisation de l’armée (Leimgruber 2009a).
Percée décisive dans la réglementation du temps de travail L’élan que connaît la politique sociale après la Première Guerre mondiale a des effets plus marqués sur la réduction des heures de travail et sur l’assurance-chômage. Le principe d’une semaine de travail de 48 heures, revendication de longue date des syndicats, s’impose progressivement après la grève générale. Après la guerre, la norme hebdomadaire est inscrite dans plusieurs conventions collectives ainsi que dans les révisions de la loi sur les fabriques (1919) et de la loi sur la durée du travail dans les entreprises de transport (postes et chemins de fer, 1920) (Degen 2015).
La réglementation de l’assurance-chômage connaît, elle aussi, une avancée décisive. À la suite de la grève générale, la Confédération met en place un système de subventions pour des caisses publiques, paritaires et syndicales. L’idée ne va certes pas dans le sens d’une étatisation des caisses ou d’une obligation générale de s’assurer, et les subventions restent modestes au début. La loi fédérale de 1924 constitue néanmoins la première réglementation nationale sur l’assurance-chômage. Son importance sera particulièrement évidente après 1930, lorsque la crise économique mondiale frappe la Suisse. De nombreuses caisses de chômage voient alors leurs recettes s’effondrer et leurs dépenses exploser. La Confédération sauvera nombre d’entre elles en augmentant ses subventions. Les caisses des syndicats, p. ex., couvrent plus de trois quarts de leurs dépenses à l’aide des contributions de la Confédération (Togni 2009, pp. 102-104).
La grève générale n’a eu au mieux qu’une influence indirecte sur le développement de l’assurance-maladie. Les premières décisions sur cette question avaient déjà été prises avant 1918. Depuis 1912, la loi sur l’assurance-maladie et accidents permet à la Confédération de subventionner les caisses-maladie qui opèrent dans le cadre d’un régime obligatoire d’assurance-maladie au niveau cantonal ou local. Malgré l’absence d’obligation à l’échelle nationale, l’assurance-maladie se répand rapidement dans les cantons grâce aux subventions fédérales. Pendant la Première Guerre mondiale, les cantons de Bâle-Ville, Lucerne, Zoug, Zurich et Schwyz introduisent des régimes obligatoires. Ceux de Saint-Gall, de Berne, d’Appenzell Rhodes-Intérieures, du Tessin, des Grisons et d’Uri suivent après la guerre. À la fin des années 1930, près de la moitié de la population est assurée, sous une forme ou une autre, contre la maladie (Lengwiler 2009, pp. 167-172). La guerre a vraisemblablement accéléré cette évolution.
cas particulier de l’assurance-accidents L’influence de la grève générale et de la Première Guerre mondiale sur l’histoire de la CNA n’est, elle aussi, au mieux qu’indirecte. La CNA commence son activité en avril 1918, soit six mois avant la grève générale. La façon dont elle conçoit son rôle ne s’inscrit toutefois pas dans un climat d’optimisme en matière de politique sociale. Au cours des premières années, son activité suit un cours résolument favorable aux employeurs à la différence de l’approche partenariale qui caractérise les conventions tarifaires et le système des caisses d’assurances. Malgré la composition tripartite du conseil d’administration, qui réunit des représentants des employeurs, des employés et des autorités fédérales, les décisions concernant le personnel sont clairement prises dans l’intérêt des employeurs. Le premier directeur, Alfred Tzaut, est un opposant au principe d’une assurance-accidents publique. Le conseil d’administration le choisit principalement pour des raisons tactiques, dans un souci de rassurer les adversaires de l’État social. Le premier médecin-chef de l’institution, Daniel Pometta, est aussi favorable aux employeurs. Dans les deux cas, les représentants des syndicats au sein du conseil d’administration s’opposent en vain à ces nominations. Ce n’est que dans les années 1930, lorsque la première génération des dirigeants part à la retraite, que le conseil d’administration s’engage dans une forme plus poussée de partenariat social. Un nombre croissant de membres du Parti socialiste suisse ou de personnalités proches des syndicats sont alors nommés à la direction de la CNA (Lengwiler 2006, pp. 223-226).
Comment résumer les conséquences de la grève générale de 1918 sur l’évolution de la politique sociale ? De toute évidence, la grève générale a modifié les débats sur la politique sociale à plusieurs niveaux : au niveau fédéral dans le cas de la prévoyance vieillesse et de l’assurance-chômage, au niveau cantonal dans le cas de l’assurance-maladie et, en partie, de l’assurance-vieillesse. Elle a surtout renforcé les solutions corporatistes entre employeurs et employés, par exemple les caisses de pension, les caisses de chômage et les caisses-maladie gérées de façon paritaire. Elle n’a toutefois pas exercé d’influence décisive sur les réformes de grande ampleur. La marge de manœuvre politique et économique durant l’entre-deux-guerres était manifestement trop étroite pour cela.
- Bibliographie
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- Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant l’attribution à la Confédération du droit de légiférer en matière d’assurance-invalidité, vieillesse et survivants, et la création des ressources nécessaires à la Confédération pour les assurances sociales, 21 juin 1919, in : FF IV 1 1919, pp. 1-234 : www.admin.ch > Droit fédéral > Feuille fédérale > 1919.
