Au cours des quinze dernières années, l’assurance-invalidité a connu un changement de paradigme, à savoir le passage d’une assurance de rente à une assurance de réadaptation, une conception d’ailleurs plus proche de l’intention du législateur il y a 60 ans. Les trois dernières révisions de la loi sur l’assurance-invalidité (LAI) ont concrétisé ce changement et fixé les mesures nécessaires, comme les mesures d’intervention précoce et les mesures de réinsertion. L’objectif était d’enregistrer le plus tôt possible les assurés auprès de l’AI afin de maintenir leur poste de travail et leur capacité de gain par des mesures ciblées. Il s’agissait également de réinsérer professionnellement des bénéficiaires de rente.
En conséquence, depuis le milieu des années 2000, toujours plus d’assurés ont reçu des prestations de réadaptation en lieu et place de rentes AI. Cette évolution a soulevé, dans la presse, le monde politique et les milieux spécialisés, la question d’un éventuel transfert des coûts de l’AI à d’autres branches de la sécurité sociale, en particulier à l’aide sociale. L’OFAS a donc mis en place, il y a une dizaine d’années déjà, la banque de données AS-AI-AC pour observer les passages entre l’assurance-invalidité, l’assurance-chômage et l’aide sociale.
La présente étude met pour la première fois au centre de l’analyse la question de savoir si les changements des conditions légales dans l’AI ont conduit à un transfert de cas vers l’aide sociale. La CHSS a invité la CSIAS, le SECO, l’Association des Communes Suisses et le domaine AI de l’OFAS à donner un premier avis sur les résultats de l’étude sur le changement de stratégie de l’AI et ses effets.
Markus Kaufmann
Secrétaire général, Conférence suisse des institutions d’action sociale CSIAS
Objectiver la discussion Privilégier la réadaptation par rapport à la rente et désendetter l’AI : tels étaient les deux objectifs poursuivis par les trois dernières révisions de la loi sur l’assurance-invalidité (LAI). Jusqu’ici, la question de l’ampleur du transfert de l’AI vers l’aide sociale provoqué par ces révisions était controversée tant sur le plan scientifique que politique. La présente étude, réalisée par le bureau BASS, apporte les précisions nécessaires et permet ainsi à la discussion de se poursuivre sur une base plus objective.
L’exercice d’une activité lucrative au moment de la demande à l’AI, un facteur décisif Depuis 2005, le nombre annuel de nouvelles rentes AI a diminué de moitié ; les nouvelles demandes de prestations, quant à elles, ont augmenté d’un tiers durant la même période. Cette contradiction apparente s’explique par une multiplication par trois du nombre de mesures de réadaptation accordées. L’un des objectifs des révisions de la LAI, à savoir intervenir aussi tôt que possible lorsque des problèmes apparaissent sur le lieu de travail, a donc été atteint. La fig. 36 de l’étude illustre l’efficacité de ces mesures chez les personnes qui exerçaient encore une activité lucrative au moment de leur demande : la part de ces personnes qui touchaient une rente quatre ans après le dépôt de leur demande est passée de près d’un quart (23,6 %) pour la cohorte 2005 à seulement un septième (14,4 %) pour la cohorte 2013. Parallèlement, le nombre de personnes qui, quatre ans après leur demande, gagnaient un salaire leur permettant de subvenir à leurs besoins a nettement augmenté. Près de la moitié de la cohorte 2013 y est parvenue, alors qu’il ne s’agissait que de 43 % de la cohorte 2005. 70 % du recul des rentes peut donc s’expliquer par une insertion durable sur le marché du travail.
La situation est très différente pour les personnes qui n’exerçaient pas d’activité lucrative lorsqu’elles ont déposé leur demande (fig. 37). Ces personnes sont, elles aussi, nettement moins nombreuses à percevoir une rente AI : en 2005, 32,5 % des nouveaux demandeurs de prestations qui n’exerçaient pas d’activité lucrative se sont vu octroyer une rente, alors qu’en 2013, ils n’étaient plus que 20,5 %. Cependant, à la différence des personnes qui exerçaient une activité lucrative lors du dépôt de la demande, seule une petite partie (13,9 %) a pu se réinsérer sur le marché du travail. Beaucoup d’entre eux dépendent dès lors de l’aide sociale. Le taux de recours à l’aide sociale s’élevait à 21,2 % pour la cohorte 2013, alors qu’il n’était que de 13,4 % pour la cohorte 2005. Pour parvenir à privilégier la réadaptation par rapport à la rente, il semble avant tout nécessaire que l’AI et les employeurs soutiennent conjointement les personnes touchées. Sans aide de la part de l’employeur, l’objectif de réinsertion n’est souvent pas atteint. La personne concernée est alors considérée comme étant « en trop bonne santé pour l’AI, mais trop malade pour le marché du travail ».
Dans un ménage sur six bénéficiant de l’aide sociale, on trouve une personne ayant déposé une demande de prestations à l’AI. Si l’on inclut les proches, la décision de l’AI d’octroyer ou non une rente touche donc près de 47 500 personnes. Sans le changement de paradigme de l’AI, 21 % d’entre elles percevraient une rente au lieu de l’aide sociale. L’effet de transfert engendré par les révisions de l’AI représente au total 4,2 % des cas d’aide sociale, soit 120 millions de francs à la charge de cette dernière.
De nouveaux défis pour l’aide sociale Le transfert évoqué a eu deux conséquences ces dernières années : non seulement les bénéficiaires de l’aide sociale sont plus nombreux. Ils sont aussi plus souvent atteints dans leur santé. Par voie de conséquence, ils doivent être soutenus plus longtemps et retrouvent plus difficilement une place sur le marché du travail. Il s’agit fréquemment de situations médicales complexes et peu claires, dans lesquelles l’AI n’octroie pas de rente et les mesures de réadaptation ne fonctionnent pas. Dans toute la Suisse, les services sociaux réfléchissent à la manière de s’adapter à ces nouveaux défis. Ainsi, la ville de Berne a publié en mai 2020 un document de base intitulé « Santé et aide sociale »(Gesundheit in der Sozialhilfe) et présenté un catalogue de mesures. Elle prévoit notamment de collaborer avec les services psychiatriques universitaires (UPD) et les ligues de la santé.
Un nouvel objectif de réadaptation pour l’AI Toutefois, l’aide sociale ne peut pas assumer cette tâche seule. L’AI doit, elle aussi, améliorer la réadaptation professionnelle des personnes qui n’exercent pas d’activité lucrative lorsqu’elles déposent leur demande. Pour ce groupe, l’objectif doit être clair : atteindre, au bout de quatre ans, un taux d’activité correspondant au moins à la moitié de celui du groupe encore actif au moment de la demande. Pour y parvenir, des mesures de réadaptation spécifiques sont nécessaires pour les personnes sans emploi. Le seuil de 40 % d’incapacité de travail requis pour l’octroi d’une rente doit également être reconsidéré ; en effet, il exclut tous ceux qui n’ont pas travaillé depuis longtemps ou dont le taux d’occupation était très bas.
L’AI continue de poursuivre son objectif de désendettement à l’horizon 2030. Concrètement, cela signifie que la génération actuelle de personnes atteintes dans leur santé doit payer les dettes accumulées par l’AI au cours des 30 dernières années. Cela ne sera pas possible sans des programmes d’épargne rigoureux et un nombre encore plus élevé de transferts vers l’aide sociale.Il serait donc temps de réfléchir à un allègement de la dette.
Stefan Ritler
Domaine Assurance-invalidité, Office fédéral des assurances sociales OFAS
Augmentation du nombre de rentes AI due à une transformation structurelle À la fin du XXe siècle, le nombre de bénéficiaires de rentes d’invalidité a augmenté de façon spectaculaire dans de nombreux pays. Du fait de changements structurels, il y avait durant cette période un consensus social sur le fait qu’une rente d’invalidité était la meilleure solution pour ceux qui perdaient leur emploi et devenaient ainsi incapables de travailler. Des questions ont alors émergé, non seulement en Suisse, mais aussi dans d’autres pays : les personnes concernées ne sont-elles vraiment plus capables d’exercer une activité professionnelle pour des raisons de santé ? Ne serait-il pas plus efficace de mettre sur pied une politique de réadaptation ? L’augmentation rapide des déficits et de l’endettement de l’assurance-invalidité a incité à approfondir ces questions.
La réadaptation prime la rente au milieu des années 2000 Avec la 5e révision de l’AI en 2008, la Suisse a, suivant le leitmotiv « la réadaptation prime la rente », introduit la détection et l’intervention précoces ainsi que les mesures de réinsertion. Ces mesures visent à éviter que des personnes ne perdent leur emploi en raison de problèmes de santé. De plus, le retour à la vie active d’une personne qui n’a pas pu travailler pendant une longue période doit être facilité. Depuis la révision 6a, entrée en vigueur début 2012, les bénéficiaires d’une rente AI sont accompagnés dans leur retour à la vie active, et les conditions d’octroi d’une rente sur la base d’un certain nombre de maladies difficiles à objectiver, telles que le « coup du lapin », sont systématiquement examinées. La nouvelle orientation générale a été confirmée et concrétisée à diverses reprises par la jurisprudence.
Documentation des passages d’une assurance à l’autre au moyen de la base de données AS-AI-AC L’assurance-invalidité se développant de façon plus marquée d’une assurance de rentes vers une assurance de réadaptation, des questions se sont rapidement posées sur les effets de transfert de l’AI vers l’aide sociale. Dans le cadre des programmes de recherche sur l’assurance-invalidité qui se succèdent depuis 2006, l’Office fédéral des assurances sociales s’est penché sur ces questions et a développé la base de données AS-AI-AC, qui documente les passages des assurés entre l’aide sociale, l’assurance-invalidité et l’assurance-chômage. Les premières études, qui n’étaient basées que sur quelques années d’observation, ont montré peu de reports de l’AI vers l’aide sociale. La présente étude, qui vient à peine d’être publiée, porte sur une période plus longue et permet d’obtenir une image plus différenciée ainsi que de présenter des effets cumulatifs.
Développement des prestations de l’AI et passages dans l’aide sociale sur la période 2005 à 2017 Les résultats désormais disponibles mettent en lumière différentes évolutions significatives pour la période 2005 à 2017. Premièrement, le nombre de demandes de prestations de l’AI a augmenté de près d’un tiers, passant de 43 000 à 57 000 par an. Deuxièmement, la part des mesures de réadaptation dans les prestations de l’AI est passée de 8 à 23 %, alors que la part du nombre de rentes octroyées est passée sur la même période de 26 à 15 %. Troisièmement, alors que plus de personnes étaient retournées à la vie active quatre ans après une demande de prestations de l’AI (58 au lieu de 50 %), il y avait dans le même temps plus de personnes tributaires de l’aide sociale (14,5 % au lieu de 11,6 %, ou 5450 personnes). Quatrièmement, en incluant les personnes qui ont perçu des prestations de l’aide sociale après la suppression de leur rente, 4,2 % des dossiers d’aide sociale provenaient, en 2017, de personnes qui avaient déjà bénéficié de prestations de l’AI. Cinquièmement, le risque de percevoir ultérieurement des prestations de l’aide sociale est environ quatre fois moins élevé si une relation de travail existe encore au moment du dépôt de la demande AI.
Une stratégie confirmée Les résultats de l’étude confirment que l’AI est sur la bonne voie avec sa stratégie consistant à maintenir les postes de travail et la capacité de gain au moyen de mesures et d’un soutien ciblés. Il s’avère efficace d’enregistrer le plus tôt possible les assurés auprès de l’AI. Dans le même temps, il est important que les offres de réadaptation soient conçues et mises en œuvre de manière encore plus ciblée. Ainsi, les personnes qui ne travaillent pas (ou plus) devraient être confortées sur la voie de la reprise d’une activité lucrative. C’est cette orientation générale que poursuit le Développement continu de l’AI en prévoyant des mesures de réadaptation renforcées et élargies et en se concentrant sur les jeunes assurés et les assurés atteints dans leur santé psychique.
La collaboration entre l’aide sociale, l’assurance-chômage et l’assurance-invalidité mise à l’épreuve En tant qu’assurance, des prescriptions légales sont clairement définies pour ce qui est des prestations de l’AI. Il est ainsi possible qu’une personne présente des atteintes à sa santé qui limitent certes sa capacité de gain, mais pas au point d’avoir droit à une rente ou à des prestations en espèces de l’AI. Dans ce cas, des mesures doivent être prises afin de maintenir ou de rétablir partiellement ou totalement sa capacité de gain. Cependant, ce n’est pas seulement l’AI qui est sollicitée, mais aussi ses partenaires, en premier lieu l’aide sociale, mais également les autres acteurs dans le domaine de la collaboration interinstitutionnelle (CII) et du case management Formation professionnelle (CM FP). La collaboration entre l’aide sociale, l’assurance chômage et l’AI est mise à l’épreuve. Afin d’éviter que les jeunes et les personnes souffrant de troubles psychiques soient mis à l’écart socialement et professionnellement, elles doivent coordonner et renforcer leurs efforts et leurs offres en matière de réinsertion professionnelle.
Bernhard Weber
Chef suppléant du secteur Analyse du marché du travail et politique sociale, Secrétariat d’État à l’économie SECO
La sécurité sociale en Suisse Tout le monde s’accorde à dire que la Suisse dispose d’un système de sécurité sociale très solide, qui répond aux besoins non seulement des personnes atteignant l’âge de la retraite, mais aussi de celles encore en âge de travailler. Les institutions de la sécurité sociale, telles que l’assurance-invalidité (AI), l’assurance-chômage (AC) et l’aide sociale, remplissent des mandats légaux différents, ce qui est primordial pour un pilotage efficace de ces assurances. Même si leurs objectifs diffèrent, il y a naturellement aussi de nombreuses interdépendances entre ces trois institutions. Une collaboration interinstitutionnelle est établie depuis des années déjà pour agir de manière coordonnée lorsqu’il s’agit d’intégrer sur le marché du travail les personnes dont les problématiques concernent plusieurs de ces assurances.
Les données AS-AI-AC La présente étude traite d’abord de la question de savoir dans quelle mesure on observe au cours des dernières années des transferts entre l’AI, l’AC et l’aide sociale, et à quoi ils sont dus. L’analyse se concentre, d’une part, sur les personnes ayant déposé une première demande de prestations AI entre 2006 et 2012 et, d’autre part, sur celles dont la rente AI a été supprimée entre 2008 et 2016. Établie depuis 2010, la base de données AS-AI-AC constitue une aide précieuse, qui permet l’analyse statistique des prestations de l’aide sociale, de l’AI et de l’AC par l’appariement de données sur le plan individuel.
Orientation des réformes de l’AI depuis 2005 Du point de vue du marché du travail, la présente étude met en évidence le constat que le taux de bénéficiaires de rente – soit la part d’assurés qui ont introduit une première demande de prestations AI et qui touchaient une rente AI quatre ans plus tard – a reculé durant la période d’évaluation, alors que dans le même temps, le nombre des premières demandes a augmenté. Le recul du taux de bénéficiaires de rente indique que l’AI a renforcé ses efforts en matière de réadaptation professionnelle. L’augmentation du nombre de premières demandes, par contre, est sans doute due principalement à l’amélioration de la détection précoce. Tant la réadaptation professionnelle que la détection précoce sont au cœur des réformes de l’AI entrées en vigueur durant ces années-là. Ce changement se traduit également par l’augmentation, au fil des ans, de la part des bénéficiaires de prestations AI qui reprennent une activité lucrative après l’achèvement de la procédure AI.
Rapports entre l’AI et l’AC En ce qui concerne les rapports entre l’AI et l’AC, l’étude montre qu’entre 5 et 7 % des personnes qui ont déposé une première demande AI percevaient des indemnités journalières de l’assurance-chômage au moment de la demande. Durant la période considérée, cette proportion a suivi l’évolution du taux de chômage et n’a pas montré de tendance significative à la hausse ou à la baisse.
Durant la première année suivant le dépôt de la demande AI, la part des personnes qui touchent des indemnités journalières de l’assurance-chômage grimpe jusqu’à 12 à 17 % selon les années. L’augmentation de ce taux immédiatement après le dépôt de la demande AI montre qu’il n’est pas rare que des personnes qui déposent une première demande AI s’annoncent ensuite aussi auprès de l’ORP. Dès lors que les personnes concernées remplissent les conditions d’octroi de la LACI, l’AC les soutient par la couverture de leur perte de gain et/ou par un suivi de leur réinsertion sur le marché du travail. L’AC, en tant qu’assurance tenue de prendre provisoirement le cas à sa charge conformément à la LPGA, octroie, d’une part, ces prestations aux personnes qui ont déposé une demande AI et qui attendent une décision de rente. D’autre part, les personnes qui, en raison d’une atteinte à la santé, ne travaillent qu’à temps partiel et qui se sont vu octroyer une rente partielle peuvent également bénéficier de ces prestations.
Les quatre premières années après la demande AI, entre 22 et 28 % des bénéficiaires de prestations de l’AI touchaient également des indemnités journalières de l’AC. La population bénéficiant à la fois des prestations de l’AI et de l’AC a donc tendanciellement augmenté. Sur la base des données actuelles, la présente étude ne permet pas de trancher la question de savoir si les révisions de l’AI ont également entraîné des coûts supplémentaires pour l’AC. D’un point de vue systémique, un tel transfert serait tout à fait compréhensible : en effet, le rejet d’une demande de rente AI ou l’octroi d’un plus grand nombre de rentes partielles implique que les personnes concernées sont en principe capables de travailler et qu’elles ont droit à des indemnités en cas de chômage.
Effets des réformes Des réformes de l’une des institutions de la sécurité sociale peuvent avoir des effets sur les autres. C’est au politique qu’il revient en fin de compte d’établir, au moyen de critères objectifs, une « juste » répartition des différents cas entre ces institutions. Les transferts que l’on observe entre l’AI, l’AC et l’aide sociale ne doivent pas servir d’argument global contre les réformes. Mais pour prendre des décisions politiques rationnelles, il importe de pouvoir estimer et anticiper au mieux l’ampleur de ces transferts. La présente étude et les données appariées désormais disponibles constituent à cet égard un progrès important.
Claudia Hametner
Directrice suppléante Association des Communes Suisses ACS
L’ACS soutient l’orientation générale de la dernière révision de l’AI Plusieurs révisions de l’assurance-invalidité (AI) ont accordé la priorité à la réadaptation sur le marché du travail. Le projet de développement continu de l’AI, qui a été adopté par le Conseil national et le Conseil des États à l’été 2019, s’inscrit dans le prolongement de ces révisions. Il vise avant tout à optimiser le suivi et le pilotage en matière d’infirmités congénitales, à soutenir de manière ciblée les jeunes au moment de leur entrée dans la vie active et à étendre les offres de conseil et de suivi en faveur des personnes atteintes dans leur santé psychique. Le principe fondamental reste que la réadaptation prime la rente. L’Association des Communes Suisses (ACS) a apporté son soutien à l’orientation générale de cette révision, mais elle a toujours dit qu’une révision de l’AI ne doit pas se faire au détriment de l’aide sociale. L’extension des mesures de réinsertion aux jeunes et le cofinancement par l’AI des offres transitoires et du case management Formation professionnelle sont des points positifs qui peuvent éviter l’octroi de nouvelles rentes et augmenter la part de personnes exerçant une activité lucrative. Des économies devraient ainsi pouvoir être réalisées sur les prestations complémentaires et l’aide sociale, ce qui permettra d’alléger la charge financière des communes et des cantons.
Transfert de l’AI vers l’aide sociale La nouvelle étude de l’OFAS (2020) « Évolution des passages de l’assurance-invalidité vers l’aide sociale » montre, sur la base de données des années 2005 à 2017, qu’un transfert de l’AI vers l’aide sociale s’est opéré durant cette période : le nombre de personnes qui touchaient l’aide sociale quatre ans après avoir déposé une demande de prestations à l’AI a augmenté (d’environ 36 520 personnes). Certes, l’étude met aussi en évidence une augmentation relative du nombre de personnes qui exercent une activité lucrative et qui sont financièrement indépendantes après le dépôt d’une demande de prestations à l’AI, mais il s’agit de personnes qui réalisent un revenu supérieur à 3000 francs par mois. Au cours de la même période, la proportion de personnes qui n’exercent pas d’activité lucrative ou qui n’en retirent qu’un faible revenu (inférieur à 3000 francs) a, elle aussi, augmenté. Ainsi, quatre personnes sur dix ne touchaient pas un revenu suffisant pour couvrir leurs besoins vitaux. Les auteurs de l’étude expliquent pour l’essentiel ces transferts vers l’aide sociale par une augmentation des suppressions de rentes et par des changements dans l’octroi des nouvelles rentes.
Charge financière élevée pour les communes De tels transferts vers l’aide sociale sont très préoccupants dans la conjoncture économique difficile liée à la pandémie de Covid-19, d’autant que les calculs de l’étude de l’OFAS montrent qu’une proportion relativement élevée de personnes bénéficiant de l’aide sociale au terme d’une procédure AI continuent à la toucher pendant une longue période. Les calculs de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) mettent eux aussi en évidence une forte augmentation des dépenses de l’aide sociale dans le contexte de la crise liée au Covid-19. La charge qui en résulte pour les communes représente un défi de taille. La pression des coûts due aux dépenses pour l’aide sociale, les prestations complémentaires et les soins est déjà une réalité pour de nombreuses communes. Ces dernières financent 60 % de l’aide sociale en Suisse. Les modifications apportées aux régimes d’assurance sociale en amont, notamment à l’AI ou à l’assurance-chômage, mais aussi les évolutions économiques et sociales ont un impact toujours plus important sur l’aide sociale et affectent fortement les communes.
Éviter les transferts et garantir le financement et la pérennité de l’aide sociale L’étude de l’OFAS montre qu’une pratique restrictive de l’AI en matière de rentes se traduit, après un certain temps, c’est-à-dire après que les personnes concernées aient consommé leur fortune et celle de leur conjoint, par une augmentation des dépenses de l’aide sociale. L’ACS juge indispensable d’éviter de nouveaux transferts de l’AI vers l’aide sociale. L’aide sociale a fait ses preuves en tant que tâche étatique dans le système de sécurité sociale, mais elle doit rester dans les limites de ce qui est financièrement supportable par les communes. Si le principe « la réadaptation prime la rente » conserve toute sa validité, il faut également relever que les mesures de réadaptation ne remplissent pas toujours toutes leurs promesses et que l’intégration a ses limites. D’où l’importance de trouver un juste équilibre entre les mesures de l’AI, notamment pour ce qui est des éventuelles réductions de rentes. C’est la condition pour que l’aide sociale puisse continuer à l’avenir de remplir efficacement son rôle de dernier filet du système de sécurité sociale.
