Les frontières disputées de «l’État social»: une rétrospective historique

En 1899, le pasteur socialiste zurichois Paul Pflüger, l’une des grandes figures de la gauche du début du XXe siècle, publie un livre intitulé L’État social suisse. Un panorama de la situation en 1950. Il y expose sa vision idéale de la Suisse du futur. Selon lui, « l’État social » offrira d’ici un demi-siècle (soit en 1950) des prestations sociales étendues fournies par l’État fédéral ainsi que, de manière subsidiaire, par des mutuelles et des coopératives n’obéissant pas à la logique du profit.

Les écrits de Paul Pflüger s’inscrivent dans les débats homériques qui agitent alors la société suisse sur les réponses à donner à la « question sociale », à savoir les effets de la généralisation du salariat dans une société impactée par le capitalisme industriel. Outre une prospérité et une croissance sans précédent, l’industrialisation amène son lot de problèmes: dans le sillage des inégalités sociales et de la pauvreté, émergent de nouveaux risques sociaux liés à la perte de revenus en cas d’accident et d’invalidité, de maladie ou de chômage. Sans compter la question lancinante de la prise en charge des travailleurs âgés lorsqu’ils sortent du salariat, perdant ainsi leurs revenus.

Des assurances sociales largement entre des mains privées

Les différents régimes d’assurances sociales mis sur pied en Suisse au cours du XX^e siècle constituent autant de réponses à ces problèmes. Mais ni leur fonctionnement, ni leur financement ne correspondent à la vision étatiste et solidariste de Paul Pflüger. L’État fédéral a certes édicté des lois qui encadrent ces régimes et définissent leurs sources de financement, mais les institutions qui portent les assurances sociales sont tout sauf étatiques. Prenons l’exemple de l’assurance-accidents: si la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (Suva/CNA) est un organisme tripartite regroupant patrons, syndicats et la Confédération, de vastes pans de l’assurance-accidents restent entre les mains de compagnies d’assurance commerciales (aujourd’hui: Zurich, AXA Winterthur, Helsana ou encore Generali). Ces dernières sont également actives depuis un siècle – aux côtés des caisses gérées par les employeurs – dans le domaine de la prévoyance vieillesse, l’actuel deuxième pilier. Organisées initialement selon le principe du mutualisme, les caisses d’assurance-maladie appartiennent désormais au secteur de l’assurance privée. Finalement, les caisses de l’assurance chômage sont les seules au sein desquelles les syndicats jouent un rôle prépondérant. Quant aux assurances sociales fédérales dans le domaine de la vieillesse (assurance-vieillesse, survivants, AVS), de l’invalidité (AI) ou de la compensation de la perte de gain (APG) pour les soldats, les mères ou les indépendants touchés par la pandémie de Covid-19, leurs flux de financement transitent par des caisses de compensation fondées et contrôlées par les organisations patronales (Eichenberger 2016).

Nous sommes donc à des lieues de « l’État social suisse » tel que Paul Pflüger l’imaginait en 1899. Selon la définition de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), l’actuel système de sécurité sociale recouvre sept domaines (prévoyance vieillesse; couverture d’assurance en cas de maladie, d’invalidité et d’accident; allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité; assurance-chômage et enfin allocations familiales) et désigne « l’ensemble des mesures prises par des institutions publiques ou privées pour protéger les personnes et les ménages contre certains risques sociaux et pour assurer leur subsistance ». Les luttes constantes autour de la définition des frontières entre les prérogatives de l’État et celles dévouées au secteur privé constituent ainsi une ligne de force de l’histoire des politiques sociales. Au vu de leur rôle prépondérant dans la politique suisse, le patronat et les intérêts privés ont ainsi profondément structuré la sécurité sociale (voir Leimgruber 2008, de même que Eichenberger et Leimgruber 2019).