Collaboration dans la surveillance du 2e pilier: peut mieux faire

La réforme structurelle du 2^e pilier est entrée en vigueur il y a une quinzaine d’années. Ses objectifs tels qu’ils étaient énoncés en 2010 étaient, entre autres, de clarifier la structure de la surveillance, de la renforcer, de l’uniformiser et leur donner un caractère plus prospectif (Kucera et Ruppen 2011). Elle visait notamment à accorder aux autorités de surveillance de meilleures bases informationnelles pour l’évaluation de la stabilité financière des institutions de prévoyance, leur permettant ainsi de garantir la sécurité et la fiabilité du système de prévoyance professionnelle.

Les organes suprêmes des institutions de prévoyance continuaient d’assumer leurs responsabilités premières, à savoir, une utilisation de la fortune de prévoyance conforme à son but et la garantie de la stabilité financière de l’institution, avec le conseil des experts et des expertes en matière de prévoyance professionnelle et le contrôle annuel des organes de révision. La réforme renforçait le rôle de ces deux acteurs en définissant clairement leurs tâches et instaurait un agrément garantissant la qualité de leur travail.

La réforme a établi des règles claires

La réforme a entraîné des modifications dans la surveillance directe : les autorités cantonales de surveillance chargées de l’exercer ont changé de statut et sont devenues des établissements indépendants et non soumis aux directives des parlements et gouvernements cantonaux. Elles ont également obtenu le droit de se regrouper en autorités de surveillance régionales. Les responsabilités de ces établissements ont été clairement définies. Depuis 2012, leur surveillance s’étend aux activités des experts et expertes, des organes de révision, ainsi qu’aux institutions de prévoyance à caractère national et international, dont ils ont repris la surveillance directe de l’OFAS.

La haute surveillance qui incombait jusque-là également à l’OFAS a été transférée à la Commission de haute surveillance de la surveillance professionnelle (CHS PP) nouvellement créée. La mission de cette dernière est d’exercer une surveillance du système tout entier ; à cette fin, elle fixe des normes, contrôle le rapport annuel des autorités de surveillance directe et doit garantir l’uniformisation de leurs activités. A cette fin, elle peut procéder à des inspections auprès de ces autorités et édicter des directives à leur intention. La CHS PP est en outre responsable de l’agrément des experts et expertes en matière de prévoyance professionnelle et exerce une surveillance directe sur le fonds de garantie, l’institution supplétive et les fondations de placement.

La surveillance, un domaine d’anticipation des risques

Un autre objectif de la réforme était de faire évoluer la surveillance. Cela signifie que la surveillance ne doit pas se contenter de vérifier rétroactivement si les acteurs de la prévoyance professionnelle ont agi conformément à la loi, mais elle doit également anticiper les facteurs de risque menaçant potentiellement la stabilité financière des institutions, et prendre en compte les intérêts collectifs des assurés.

L’orientation prudentielle de la surveillance n’a pas été expressément inscrite dans les activités de surveillance directe prévues par la loi, mais a été intégrée implicitement dans la définition des tâches et responsabilités de l’organe suprême, des experts et des organes de révision. Ces derniers doivent en effet contrôler si les acteurs de la prévoyance professionnelle assument leurs responsabilités conformément à son but tel qu’il est défini dans la loi.

Publication du rapport d’évaluation du Conseil fédéral

En avril 2026, le Conseil fédéral a établi en réponse à un postulat un rapport sur l’évaluation de la réforme structurelle, reposant sur trois études commandées par l’OFAS (Rüefli 2026, von Lindeiner et al. 2026, Chrobok et al. 2026).

Notre étude (Rüefli 2026) porte sur la surveillance de la prévoyance professionnelle. Elle analyse la mise en œuvre et les effets à court et à long terme des mesures prises dans le but de renforcer la surveillance directe et la haute surveillance. Sur le plan méthodologique, l’évaluation s’appuie sur les documents et supports relatifs à la surveillance, sur des entretiens semi-directifs avec les représentants de toutes les autorités de surveillance, sur un sondage écrit réalisé auprès d’elles et sur des entretiens avec divers autres acteurs du domaine. Elle a été achevée début 2024 et a servi de base au rapport du Conseil fédéral, raison pour laquelle les évolutions subséquentes n’ont pas pu être prises en compte.

Mesures mises en œuvre

Les mesures prévues par la réforme ont pu être mises en œuvre dans les temps impartis : les cantons ont organisé la surveillance directe en autorités autonomes du point de vue organisationnel. Cinq regroupements ont permis de réduire le nombre des régions de surveillance de 15 à 8 (état en 2023, une fusion ayant eu lieu en janvier 2026). Les autorités de surveillance se distinguent, parfois considérablement, les unes des autres en ce qui concerne le nombre, le profil et les compétences de leurs collaborateurs, la taille des régions de surveillance, ainsi que les profils des institutions de prévoyance qu’elles surveillent. Les autorités ainsi créées ont repris la surveillance des institutions collectives et communes précédemment assurée par l’OFAS. La CHS PP et son secrétariat assument quant à eux les diverses tâches prévues dans le cadre de leurs fonctions. Elle a notamment édicté un total de 18 directives et 16 communications entre 2012 et 2023.

Néanmoins, la mise en œuvre de la réforme structurelle a également apporté son lot de difficultés. Sa plus grande lacune concerne l’uniformisation et le développement de la surveillance, qui constituent tous deux un défi considérable pour la CHS PP.

Divergences dans la vision de la surveillance

Depuis le début de ses activités, la CHS PP a pour but de mettre en place une surveillance uniforme axée sur les risques. À cette fin, elle s’est fixé un ensemble d’objectifs stratégiques prévoyant une surveillance renforcée des risques les plus importants. La mise en œuvre de ces objectifs doit se faire en concertation avec les autorités de surveillance directe, au sein de groupes de travail conjoints, au cours des échanges trimestriels, et sous la forme d’états des lieux, d’inspections et de directives. L’évaluation a mis en lumière les difficultés rencontrées dans ce processus d’harmonisation.

Fin 2023, la surveillance de la prévoyance professionnelle ne reflétait pas encore une conception uniforme, et aucun consensus sur les exigences minimales applicables aux autorités de surveillance régionales n’avait été atteint. D’une part, les autorités de surveillance avaient des représentations de leur rôle en partie divergentes. D’autre part, la surveillance directe et la haute surveillance avaient chacune une perception bien différente des objectifs d’harmonisation des pratiques de surveillance et de leur portée, ainsi que des moyens à déployer pour y parvenir. Ainsi, la plupart des autorités de surveillance n’adhéraient pas à la notion d’une surveillance axée sur les risques. Selon elles, cette modification de leurs activités ne repose sur aucune base légale explicite. De plus, cette modification exige d’adapter leur organisation et leur personnel, ce que toutes ne veulent ou ne peuvent pas faire, faute de moyens financiers.

Enfin, un désaccord de fond est apparu concernant les responsabilités, les compétences et le rôle de la haute surveillance envers la surveillance directe. En conséquence, les rapports entre les deux niveaux de surveillance se sont tendus, ce qui entrave leur collaboration. Si la CHS PP est habilitée à édicter des directives à l’attention des autorités de surveillance régionales, elle n’a aucun moyen légal de les faire appliquer et dépend donc de leur volonté de collaborer.

Difficultés de recrutement

La mise en œuvre de la réforme structurelle comportait également d’autres défis. L’un d’eux était la difficulté de la CHS PP à recruter les membres de son secrétariat ; certaines autorités de surveillance directe éprouvent la même difficulté dans leur recherche de personnel qualifié et expérimenté dans le domaine de la prévoyance professionnelle.

Par ailleurs, l’obligation d’informer n’est pas suffisamment honorée : la réforme structurelle confère aux organes de révision et aux experts et expertes en matière de prévoyance professionnelle l’obligation d’informer les autorités de surveillance des potentiels risques encourus par les institutions de prévoyance. Les autorités n’ont reçu à ce jour que peu de signalements de cette nature.

La réforme a atteint ses objectifs

La majorité des personnes interrogées dans le cadre de l’évaluation estiment que la réforme structurelle a globalement fait ses preuves – si l’on veut bien faire abstraction des difficultés liées aux rapports entre surveillance directe et haute surveillance. Dans l’ensemble, les différents acteurs de la prévoyance professionnelle estiment que le système est stable et capable de résister à une crise. Depuis 2012, il n’a en effet pas rencontré de problème majeur ayant nui aux intérêts des assurés.

La réforme a atteint son objectif d’organisation de la surveillance : les compétences de la surveillance directe et de la haute surveillance ont été clairement définies, la structure de la haute surveillance a été renforcée et les tâches et instruments de la surveillance directe ont été précisés. Les experts et expertes en matière de prévoyance professionnelle et les organes de révision sont désormais plus impliqués dans la surveillance. Selon les acteurs de la surveillance, la qualité de leur travail s’est améliorée. Les exigences de qualification et d’agrément, l’introduction de prescriptions précises et le contrôle de leur réalisation, combinés à une concentration du marché, ont entraîné une plus grande professionnalisation des experts et expertes.

Les potentiels maillons faibles de la surveillance

Pour la majorité des personnes interrogées lors de l’évaluation, les responsabilités et les tâches des institutions de prévoyance professionnelle, des experts et expertes, des organes de révision et des autorités de surveillance sont dans l’ensemble clairement définies. Une incertitude demeure quant à savoir qui a la responsabilité de vérifier périodiquement que l’organe suprême des institutions a bien contrôlé la concordance à moyen et à long termes entre la fortune placée et les engagements. Seules les autorités de surveillance directe disposent de toutes les informations nécessaires pour réaliser ce contrôle sous une perspective globale. Mais nombre d’entre elles estiment que cette tâche n’est pas de leur ressort.

Globalement, les autorités de surveillance disposent d’informations de meilleure qualité et elles sont, de leur propre aveu, bien placées pour d’évaluer la situation des institutions sous leur surveillance. Ce qui fait cependant souvent défaut, ce sont les informations nécessaires pour identifier les potentiels risques liés à la stratégie de placement, à la structure des coûts ou à la gouvernance des institutions de prévoyance, en particulier des institutions collectives et communes complexes. Elles n’ont par exemple aucun regard sur les comptes vérifiés par les organes de révision et sont contraintes de se fier aux rapports de révision de ces organes, de même que pour les rapports d’expertise actuarielle des experts et expertes. Elles font un usage variable de leur compétence à exiger des institutions des informations complémentaires à des fins de clarification. Dans certains cas, elles manquent de connaissances spécifiques et du personnel nécessaire pour pouvoir identifier les potentiels risques, demander des compléments d’information et les analyser.

Défis du processus d’harmonisation

Les objectifs d’uniformisation et d’orientation de la surveillance sur les risques n’avaient que partiellement été atteints à la fin 2023. Certes, la réduction du nombre de régions de surveillance de 15 à 8, a certes permis d’atténuer structurellement l’hétérogénéité des pratiques de surveillance. Dans certains domaines, les autorités elles-mêmes ont également consenti certains efforts pour accorder entre elles leurs pratiques. Mais ces efforts sont demeurés ponctuels et les disparités régionales restent considérables.

Le principal moteur de l’harmonisation est l’échange entre autorités de surveillance, comme celui qui a lieu dans les groupes de travail de la Conférence des autorités cantonales de surveillance LPP et des fondations (constituée en association privée). En revanche les efforts de la CHS PP se sont heurtés à des problèmes d’acceptation. L’approche prudentielle a connu un scénario similaire. Si certaines autorités de surveillance ont fait l’effort de procéder à leur propre examen de l’orientation risque des institutions de prévoyance, la majorité d’entre elles se sont cantonnées à leur mandat légal de vérification rétrospective de conformité au droit, c’est-à-dire qu’elles ont contrôlé que tous les acteurs de la prévoyance avaient agi dans le respect des prescriptions légales.

Clarifier la notion de collaboration

En résumé, l’on peut dire que les modifications de loi introduites par la réforme structurelle ont permis de dissocier largement les tâches des deux niveaux de surveillance de la prévoyance professionnelle et de clarifier leurs compétences respectives. Les autorités de surveillance directe devraient disposer de données plus complètes sur les institutions de prévoyance et pouvoir exiger d’elles des compléments d’information.

Néanmoins, certaines disparités sont apparues dans la manière dont les autorités utilisent leur compétence et interprètent leur rôle. En 2023, elles n’étaient pas parvenues à instaurer une meilleure uniformité dans leurs pratiques ni à orienter leurs activités vers l’identification et la prévoyance des risques potentiels pesant sur les institutions de prévoyance et menaçant les intérêts collectifs des assurés. Les dispositions légales actuelles ne leur confèrent aucun mandat explicite à cet égard. Certaines autorités de surveillance ont contesté la légitimité d’une intervention de la CHS PP en ce sens. Ainsi, si la réforme structurelle a permis de renforcer la haute surveillance au niveau fédéral et de la soutenir dans ses efforts d’harmonisation des pratiques, elle a simultanément soulevé de nouvelles questions concernant les rapports entre les deux niveaux de surveillance.

Pour permettre aux mesures prévues par la réforme de déployer leur plein effet, il est impératif d’améliorer les interactions entre ces niveaux. La haute surveillance et la surveillance directe doivent s’entendre sur les objectifs, le contenu et les modalités du développement des activités de surveillance. Les conclusions du rapport annuel de la CHS PP de 2024 et l’édiction en mai 2025 de directives sur les exigences minimales applicables à l’activité des autorités de surveillance (Kupper Staub 2025) indiquent que la situation a évolué en ce sens depuis la fin de nos travaux d’évaluation. Les organes dirigeants des autorités de surveillance peuvent soutenir cette évolution par leurs prescriptions stratégiques et organisationnelles.