Initiative pour la durabilité : quel impact sur les assurances sociales ?

Pour de nombreuses personnes en Suisse et en Europe, travailler à l’étranger ou être frontalier est devenu tout à fait normal. De plus, beaucoup de bénéficiaires de rentes passent leur retraite à l’étranger.

Pour les assurances sociales, cette mobilité transfrontalière soulève des questions de coordination complexes : par exemple, dans quel système est-on soumis à l’obligation de s’assurer et de cotiser, ou sous quelles conditions peut-on exporter ses rentes ? Dans cette optique, la Suisse a conclu des conventions bilatérales de sécurité sociale avec certains États, ou des conventions multilatérales, telles que l’ALCP, avec les États membres de l’UE, et la convention AELE passée avec l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Ce réseau d’accords coordonne les assurances sociales lorsqu’une personne entre en Suisse, y travaille ou quitte le pays. Il couvre plus de 80 % de la population résidente permanente étrangère en Suisse, des expatriés suisses ou des personnes de retour dans leur pays.

L’initiative populaire « Pas de Suisse à 10 millions ! » (initiative pour la durabilité) remet en question cette coordination des assurances sociales avec l’UE, car elle envisage la résiliation de l’accord sur la libre circulation des personnes.

Ensemble complet de règles

L’annexe II de l’ALCP est une convention de sécurité sociale multilatérale qui assure la jonction entre les systèmes nationaux. Elle coordonne la sécurité sociale entre la Suisse et les États de l’UE en se basant sur deux règlements de l’UE (CE n° 883/2004 et 987/2009). Cette coordination crée un cadre juridique contraignant pour les ressortissants mobiles de l’UE, les Suisses et les membres de leur famille. Elle garantit une sécurité sociale au-delà des frontières.

Toutes les branches de sécurité sociale sont coordonnées : l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) et l’assurance-invalidité (AI), les prestations en cas de maladie et de maternité (assurance-maladie / régime des allocations pour perte de gain), l’assurance-accidents, l’assurance-chômage et les prestations familiales. Outre l’exportation de prestations en espèces, l’entraide en matière de prestations en nature dans l’assurance-maladie et l’assurance-accidents est également mise en œuvre (traitement dans l’État de séjour aux frais de l’assurance de l’État compétent). Les systèmes de sécurité sociale de la Suisse et des États membres de l’AELE (Islande, Norvège et Liechtenstein) sont coordonnés de la même manière (convention AELE).

Exemple du Brexit : retour à la case départ

En raison du retrait du Royaume-Uni de l’UE (Brexit), l’ALCP ne s’applique plus aux relations entre la Suisse et le Royaume-Uni depuis fin 2020. Par conséquent, la coordination de la sécurité sociale entre ces deux pays a dû être redéfinie d’urgence de manière bilatérale. L’ancienne convention de sécurité sociale de 1968 a été à nouveau appliquée à titre provisoire, complétée par un accord pour garantir les droits acquis sous le régime de l’ALCP.

Un nouvel accord bilatéral a été provisoirement mis en œuvre dès novembre 2021. Entré définitivement en vigueur en octobre 2023, il s’inspire largement des règlements de coordination actuels avec l’UE. Si l’ALCP devait être résilié à la suite de l’initiative pour la durabilité, un scénario similaire à celui du Brexit pourrait se reproduire avec les États membres de l’UE. La Suisse devrait rétablir par d’autres moyens la coordination en vigueur avec les États membres de l’UE avant la résiliation (cf. Cueni 2021).

La résiliation déboucherait sur des incertitudes

La résiliation de l’ALCP entraînerait, dans un premier temps, la réactivation de 21 accords bilatéraux applicables avec les États de l’UE avant l’entrée en vigueur de l’ALCP, et suspendus depuis lors. Ces anciens accords n’assurent qu’une coordination bilatérale, ne réglementent qu’un champ d’application limité et leur mise en œuvre est soumise à différentes procédures. Un système de coordination global, qui garantit une grande sécurité juridique, serait ainsi remplacé par un système très fragmenté.

Comme pour l’accord passé avec le Royaume-Uni, les accords bilatéraux réactivés devraient être révisés de fond en comble. De plus, de nouveaux accords devraient être négociés avec six États, la Roumanie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte et la Pologne (tous membres de l’UE), la Suisse n’ayant auparavant conclu aucun accord bilatéral avec ces États. Des premières négociations jusqu’à l’entrée en vigueur d’un accord, l’élaboration d’une convention de sécurité sociale dure environ trois ans.

La suppression des procédures standardisées et la perte de l’efficacité gagnée par l’échange électronique de données internationales entraîneraient des conséquences ravageuses pour la coordination de toutes les branches d’assurance sociale. Chaque année, la Suisse échange avec l’UE plus de 3,5 millions de communications concernant les assurances sociales.

La résiliation de l’ALCP aboutirait à la suppression de la coordination de l’assurance-maladie et de l’assurance-accidents, ainsi que des prestations familiales. Cela marquerait un considérable retour en arrière pour les entreprises actives à l’international, les assurés et les organes d’exécution. L’échange électronique de données devrait sans doute revenir à des documents papier – du moins temporairement – jusqu’à la création de nouvelles bases pour assurer les échanges numériques.

La garantie des droits acquis en vertu de l’ALCP devrait être fixée dans un accord ; dans la législation nationale, toutes les dispositions se référant à l’ALCP ou aux règlements européens de coordination devraient être abrogées.

La pertinence des conventions de sécurité sociale conclues entre la Suisse et d’autres États se mesure notamment par le volume des prestations, s’élevant à environ 8 milliards de francs, qui sont versées chaque année aux Suisses et aux ressortissants d’un État contractant percevant une rente en étant domiciliés à l’étranger. Sur ces prestations, environ 5,2 milliards de francs sont versés aux ressortissants d’un État de l’UE ou de l’AELE, 2,3 milliards de francs aux Suisses de l’étranger et 0,4 milliard de francs aux autres ayants droit à une rente à l’étranger. À l’inverse, l’ALCP garantit l’accès à de nombreuses prestations étrangères. De plus, cet accord est crucial pour l’intégration de plus de 400 000 frontaliers sur le marché du travail suisse.

Immigration : des effets bénéfiques pour le 1^er pilier

L’immigration en Suisse a principalement lieu pour des raisons professionnelles. D’un point de vue économique, elle répond aux besoins du marché du travail suisse et couvre les besoins actuels de main-d’œuvre qualifiée de secteurs importants comme la santé ou l’informatique. Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques, la Suisse est très attractive pour les employés hautement qualifiés (OCDE 2023).

En 2024, en Suisse, le taux d’activité des personnes âgées de 15 à 64 ans était de 84 % (SECO 2025). C’est l’une des valeurs les plus élevées d’Europe. Les ressortissants des États de l’UE et de l’AELE étaient particulièrement bien intégrés sur le marché de l’emploi avec un taux d’activité de 87 %.

L’immigration, notamment celle en provenance des États membres de l’UE et de l’AELE, a des effets financiers particulièrement positifs sur les assurances sociales suisses. Le financement du 1^er pilier fait clairement apparaître cet impact bénéfique (Favre et al. 2023) : les immigrants de l’UE et de l’AELE versent au total plus de cotisations à l’AVS, à l’assurance-invalidité (AI) et au régime des allocations pour perte de gain (APG) qu’ils ne perçoivent de prestations de ces assurances. En effet, l’immigration rajeunit la population active. Les immigrés de l’UE et de l’AELE participent en outre fortement au marché du travail suisse et perçoivent des revenus supérieurs à la moyenne, ce qui allège considérablement et à long terme le financement par répartition du 1^er pilier.

La coordination internationale a également un effet stabilisateur sur le système du 2^e pilier. En effet, sans règlement de coordination, de nombreux assurés mobiles de l’UE et de l’AELE retireraient leur capital de prévoyance constitué sous forme de capital, ce qui entraînerait une diminution importante de capital du 2^e pilier.

Les conséquences financières de la limitation de l’immigration et de la suppression de l’ALCP seraient considérables pour les assurances sociales (Buchmann et al. 2026). Une forte limitation de l’immigration engendrerait dans l’AVS, à elle seule, un déficit de financement susceptible d’atteindre jusqu’à 5,9 milliards de francs par année jusqu’en 2075. En revanche, certaines économies seraient probablement réalisées dans le domaine des prestations sociales sous condition de ressources, à l’instar de l’aide sociale et des prestations complémentaires. Ces économies ne parviendraient cependant de loin pas à compenser les pertes de recettes subies dans l’AVS.

Sécurité de la planification pour les assurés et les institutions

Au vu de la mobilité transfrontalière de la population, les conventions de sécurité sociale, bien que peu spectaculaires en soi, constituent un important facteur de l’État social. Rarement au premier plan des débats politiques, elles ne sont pas indispensables pour assurer le fonctionnement de la sécurité sociale en situation de forte mobilité internationale.

Du point de vue de la politique sociale, les conventions offrent une sécurité de planification aux entreprises, aux assurés et aux institutions en clarifiant les compétences, en protégeant juridiquement les parcours professionnels et de vie transfrontaliers et en évitant les lacunes d’assurance. Elles contribuent également à la stabilité financière des assurances sociales en établissant des règles de coordination et en réduisant l’inefficacité et les doublons. Enfin, elles améliorent l’efficacité administrative avec des procédures standardisées, l’échange électronique de données et la réglementation de la collaboration entre les autorités administratives compétentes.

Il est donc manifeste que dans une économie ouverte, les conventions de sécurité sociale représentent un élément crucial du fonctionnement de l’État social. En particulier, la coordination multilatérale dans le cadre de l’ALCP constitue, sur le plan qualitatif, bien davantage qu’une somme des conventions bilatérales : que ce soit sur le plan juridique ou du point de vue systématique, elle permet une réglementation cohérente et uniforme sans équivalence avec un éventail de conventions bilatérales.

La disparition d’un tel accord aurait non seulement des conséquences juridiques pour les particuliers, mais constituerait une rupture systémique qui remettrait fondamentalement en question les mécanismes de fonctionnement bien établis de la sécurité sociale.