Le modèle suisse de prévoyance vieillesse a fait ses preuves. Mais les nouveaux modes de vie et les évolutions démographiques rendent son adaptation nécessaire. Une analyse économique en cinq thèses.
En un coup d’œil
- Un marché du travail fonctionnel, un système d’éducation et de formation de premier ordre et des mesures permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale facilitent le financement de la prévoyance vieillesse.
- Le système des trois piliers repose sur une logique bien pensée et remplit depuis des décennies les objectifs qui lui ont été fixés.
- L’évolution des modes de vie et des modèles familiaux, le développement du travail à temps partiel et les évolutions démographiques rendent nécessaires des adaptations régulières et des nouvelles réformes.
50 ans après son inauguration, le système suisse des trois piliers déploie désormais pleinement ses effets. Dans sa structure, il traduit souvent des équilibres entre les exigences de la sécurité sociale, la sécurité juridique, la transparence, les équilibres financiers et politiques. Sous bien des aspects, ce système de prévoyance basé sur trois piliers représente une institution qui témoigne et qui a participé au développement et à la stabilité de la Suisse.
À l’aide de cinq thèses, nous examinons ci-après, dans une perspective économique, dans quelle mesure le système des trois piliers fonctionne en pratique et quelles améliorations il serait souhaitable d’y apporter.
Thèse 1 : Des formules fixes créent de la transparence
Le chemin du développement des assurances sociales est jonché de formules et de ratios fixes, dont chaque réforme doit évidemment réévaluer la pertinence et l’actualité. Dans de nombreux textes juridiques relatifs à la prévoyance vieillesse, on note un souci de fixer des valeurs, des ratios et des formules, lorsque ce ne sont pas directement des montants en francs.
Un ratio important qui a influencé la fixation de bon nombre de paramètres ainsi que le niveau initial de plusieurs prestations d’assurance, dans le 1er et le 2e pilier, est représenté par le fameux « 60% » du dernier salaire brut (voir tableau). Ce ratio a été utilisé initialement pour fixer le niveau d’une « rente globale » censée assurer un taux de remplacement suffisant et garantir le « niveau de vie antérieur », selon la formule du Conseil fédéral en 1975.
Ces 60 % – ensemble avec le principe de la primauté de prestations – ont dicté initialement le niveau de la rente maximale simple de l’AVS ainsi que la hauteur de la déduction de coordination dans le 2e pilier. La réduction de cette déduction de coordination, afin de permettre à de bas revenus d’améliorer leur prévoyance vieillesse et de tenir compte de divers parcours de vie, a fait l’objet depuis des décennies de diverses tentatives de révision.
Ces formules ont indéniablement l’avantage de créer de la transparence et de favoriser une certaine sécurité juridique. En termes d’objectifs de la politique sociale, la fixation de ratio n’est pas à l’abri de changements conséquents dans l’environnement. Les niveaux relatifs, en francs courants, auxquels ont abouti ces différentes prestations ou paramètres en 2022, résultent ainsi en grande partie d’évolutions historiques.
Thèse 2 : Le marché du travail est déterminant
Les institutions de la prévoyance vieillesse sont financées principalement par des ponctions sur les salaires. Le niveau et l’évolution de la masse salariale jouent ainsi un rôle central. La Suisse peut – à ce titre – non seulement se targuer d’avoir l’une des plus hautes espérances de vie au monde (81 ans pour les hommes, 85 pour les femmes en 2020), mais également l’une des plus hautes quotes-parts de la rémunération des salariés dans le produit intérieur brut (PIB). En moyenne durant les trois dernières années, la rémunération des salariés sans les contributions sociales des employeurs en pourcentage du PIB s’élevait en Suisse à 48,7 % contre 38,4 % en moyenne pour les pays de l’Union européenne. C’est cette composante des comptes nationaux qui permet le financement des assurances sociales par les contributions salariales.
La contribution des salariés au revenu national (salaires et traitements bruts) est également restée constante en Suisse au cours des dernières décennies, alors que pour plusieurs autres pays développés, cette quote-part a régulièrement diminué. Une quote-part élevée des salaires et traitements bruts dans le PIB revêt dans le contexte de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité plusieurs aspects positifs. Le premier étant celui de permettre le financement d’un nombre important de rentes dans le cadre du 1er ou du 2e pilier, à partir des taux de cotisation sur la masse salariale que nous connaissons actuellement en Suisse.
À y regarder de plus près, le bon fonctionnement du marché du travail et un système éducatif et de formation de premier ordre sont les facteurs qui permettent à la Suisse d’afficher également un des taux d’activité les plus élevés des pays industrialisés. Par taux d’activité, on entend le rapport entre le nombre d’actifs en âge de travailler (personnes ayant un emploi et personnes à la recherche d’un emploi) et l’ensemble de la population. Plus cet indicateur est élevé, plus un pays parvient à intégrer une partie importante de sa population sur le marché du travail.
Si l’on compare le taux d’activité et la durée de la vie au travail en années sur l’ensemble du cycle de vie (voir graphique 1), on observe, sur la base des pays européens considérés, une forte corrélation positive entre ces deux indicateurs. Deux constats essentiels en résultent pour le financement et le rôle des assurances sociales et le système des trois piliers :
- Premièrement, dans tous les systèmes de sécurité sociale, les inactifs dépendent d’une manière ou d’une autre des revenus des actifs ayant un emploi. Un taux d’activité (ou d’emploi) et une durée de vie au travail élevés représentent des atouts centraux pour la politique sociale. Plus ces deux variables sont élevées, plus un système de prévoyance dispose d’une marge suffisante pour agir sur la répartition, la solidarité et l’égalité. Ces chiffres moyens cachent évidemment des situations individuelles différentes au sein de chaque pays.
- Deuxièmement, même si le graphique 1 représente une situation fortement agrégée, il illustre également une réalité individuelle et une des exigences des systèmes de prévoyance vieillesse : plus le taux d’activité ou d’emploi et la durée de vie au travail sont élevés, moins un individu aura de la difficulté à épargner suffisamment et à vivre à l’abri de soucis financiers, une fois qu’il aura quitté le monde du travail. Le niveau de salaire jouera ici un rôle important.
Thèse 3 : L’évolution des formes de travail constitue un défi
Entre 1970 et 2022, la participation des femmes au marché du travail a augmenté de manière significative. Alors que la part des femmes dans la population active était de 34 % au début des années 1970, elle atteint 46 % en 2022. Cette évolution s’est accompagnée d’une forte croissante du travail à temps partiel : entre 1991 et 2022, la part des femmes travaillant à temps partiel a augmenté de 13 points de pourcentage pour atteindre 62 %. Chez les hommes, cette proportion a augmenté de 8 points pour atteindre 22 %. Les possibilités offertes par le marché du travail et d’autres institutions (notamment l’accueil extrafamilial pour enfants) ont permis et continuent de favoriser une meilleure conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.
Pour un système de prévoyance, travailler à temps partiel, pour une période limitée ou tout au long de sa vie, ou partir à la retraite anticipée sont deux phénomènes qui ont plusieurs conséquences communes. Ces deux phénomènes limitent le nombre d’années cumulées de cotisation (à temps plein) sur l’ensemble d’un cycle de vie.
Il est intéressant de savoir que plus un pays est riche (en termes de PIB par habitant), plus la quote-part du travail à temps partiel dans le travail total tend à augmenter. On observe également que les pays qui connaissent des durées de vie longues en années sur le marché du travail tendent à investir moins d’heures par année ou par semaine, en moyenne, dans leur activité professionnelle (voir graphique 2). Il semble ainsi que les différences entre les pays en termes d’heures travaillées tout au long de la vie professionnelle tendent à se rapprocher.
L’évolution des modes de vie et des modèles familiaux vers une activité professionnelle accrue des femmes et un meilleur partage des tâches professionnelles et familiales n’avait pas été prise en compte lors de la création du système des trois piliers. Les profils types étaient alors ceux d’une personne seule menant une carrière professionnelle sans interruption ou d’une famille nucléaire avec un père exerçant une activité professionnelle et une mère au foyer (modèle à un seul revenu). Cette conception ressort clairement du message du Conseil fédéral de 1975 et correspondait également à la structure des ménages dans les années 1970.
Un élément important des réformes actuelles et futures consiste par conséquent à garantir une meilleure couverture du travail à temps partiel notamment dans le 2e pilier. La déduction de coordination et le seuil d’entrée sont par exemple deux paramètres qui peuvent effectivement placer les personnes employées à temps partiel dans une situation défavorable pour leur prévoyance professionnelle.
Thèse 4 : Les trois piliers sont complémentaires
L’inscription du modèle des trois piliers dans la Constitution fédérale visait à combler les dernières lacunes dans la protection de la population contre les conséquences économiques de la vieillesse, du décès et de l’invalidité. Selon le message du Conseil fédéral de 1976 concernant l’introduction d’un régime obligatoire de prévoyance professionnelle, le 1er pilier est censé « couvrir les besoins vitaux dans une mesure appropriée ». Le 2e pilier doit, quant à lui, permettre aux assurés « de maintenir de façon appropriée leur niveau de vie antérieur », tandis que le 3e pilier doit encourager la prévoyance individuelle.
Le 1er pilier est financé par répartition, c’est-à-dire que les recettes de l’AVS sont directement utilisées pour financer les prestations. La conséquence est que c’est pour l’essentiel la population active qui paie les rentes en cours. Pendant les 50 dernières années, les dépenses courantes ont été assez proches des recettes (voir graphique 3).
Entre 1972 et 2000, la part des prestations de l’AVS dans le PIB a doublé pour atteindre 8 % ; elle se maintient depuis lors à ce niveau. Deux raisons expliquent cette progression. La première est que les prestations de l’AVS ont été étendues, notamment à l’occasion de la 8e révision de l’AVS dans les années 1970. La seconde est l’augmentation de l’espérance de vie, qui se traduit par une part plus importante de bénéficiaires de rente dans la population. De plus, une partie de la génération du baby-boom de l’après-guerre a désormais atteint l’âge de la retraite.
À la différence du 1er pilier, le 2e pilier fonctionne selon le principe de la capitalisation : chaque personne constitue une épargne pour elle-même. Au moment de la retraite, le capital ainsi constitué lui est versé soit en une fois, soit sous forme de rente viagère. En 2020, les versements dans le 2e pilier représentaient 11,8 % du PIB. Les dépenses sont, quant à elles, nettement moins élevées (8 % du PIB), car le capital est épargné pour l’avenir.
En comparaison avec le 1er et le 2e pilier, les versements dans la prévoyance individuelle liée (pilier 3a) sont nettement moins importants, puisqu’ils ne représentaient que 1,5 % du PIB en 2018. Cette année-là, à peine un tiers des contribuables effectuait des versements dans cette forme facultative et fiscalement avantageuse de prévoyance.
Thèse 5 : Les risques se déplacent vers les ménages
En Suisse, comme dans d’autres pays européens ou de l’OCDE, nous observons durant les dernières décennies un lent transfert des risques financiers des entreprises et de l’État vers les ménages privés et les assurés. Une première expression visible de ce transfert des risques est le recul progressif de la prévoyance vieillesse organisée par l’État : à la fin des années 1970, la rente annuelle AVS maximale représentait 45 % du PIB par habitant ; en 2022, cette proportion n’était plus que d’environ un tiers (voir graphique 4).
De plus, en Suisse et partout dans le monde, le poids relatif des plans de prévoyance à primauté de prestations (on parle aussi de régimes de retraite à prestations définies) diminue depuis des décennies. Dans le même temps, les plans de prévoyance selon la primauté des cotisations (régimes de retraite à cotisations définies) ont gagné continuellement en importance dans l’ensemble de l’OCDE depuis le milieu des années 1970. Cette tendance s’est accélérée après 2009. Les plans de prévoyance à primauté de cotisations ne s’appuient plus que sur les cotisations d’épargne (évolution des salaires) et le rendement effectif du capital pour calculer la rente au moment de la retraite. Le passage de la primauté des prestations à la primauté des cotisations transfère ainsi aux assurés le risque lié aux fluctuations des marchés financiers.
Rappelons qu’en Suisse, en 2021, environ 4 % des caisses de pension, toute forme juridique confondue, de droit public ou privé, pratiquaient encore la primauté des prestations, contre plus de 30 % au début des années 1990.
Une autre raison du transfert des risques vers les ménages est le contexte de faibles taux d’intérêt ces dernières années : comme les institutions de prévoyance ne pouvaient pratiquement plus obtenir de rendement avec des placements sûrs, elles ont réorienté leurs actifs vers des placements plus risqués (Complementa 2022 : 33 et 43). Les risques, mais aussi les opportunités, sont en fin de compte supportés par les assurés.
Objectif atteint ?
En 1976, le Conseil fédéral assurait que la mise en place et l’extension du régime obligatoire du 2e pilier marqueraient « le terme de l’extension de l’assurance-pensions sociale » et permettraient de « réaliser un équilibre entre les impératifs économiques et les exigences sociales ». Dans le système des trois piliers, la capacité à atteindre le taux de remplacement visé de 60 % dépend du revenu : plus celui-ci est élevé, plus les parts du 2e et du 3e pilier sont importantes.
En outre, la notion même de « taux de remplacement », qui suppose de comparer une rente de vieillesse au dernier salaire versé, ne correspond plus nécessairement à la meilleure mesure de performance du système de prévoyance. Cette jauge était excellente lorsque prédominaient la primauté de prestations et un taux d’activité constant et élevé d’activité professionnelle sur l’ensemble d’un cycle de vie. Elle l’est moins aujourd’hui compte tenu des biographies multiples. Les changements de mode de vie et d’organisation du travail impliquent également que de nouveaux indicateurs doivent être développés pour apprécier la performance des systèmes de pension et venir compléter le taux de remplacement.
Adaptation régulière
En conclusion, on peut dire que le système des trois piliers a fait ses preuves. Il bénéficie de bonnes conditions économiques, d’un marché du travail inclusif et d’une rémunération élevée du travail. Jusqu’à présent, de nombreuses réformes ont permis de maintenir un équilibre entre exigences sociales et considérations financières et d’adapter le système aux besoins changeants de la société, même s’il a souvent fallu beaucoup de temps pour rapprocher les positions.
Cependant, l’évolution démographique, le développement du travail à temps partiel, les nouveaux modes de vie, les tendances sur les marchés financiers et la diversification des placements constituent autant de défis qui rendent indispensables de futures adaptations et d’autres réformes du système des trois piliers.
Bibliographie
Complementa (2022). Risiko Check-up. Studie 2022. Zur aktuellen Lage schweizerischer Pensionskassen.
Yermo, Juan ; Severinson, Clara (2010). The Impact of the Financial Crisis on Defined Benefit Plans and the Need for Counter-Cyclical Funding Regulations, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, no 3.
