Les trois piliers suisses dans une perspective internationale

Au lendemain de la Deuxième Guerre Mondiale, la plupart des pays occidentaux disposent d’une assurance vieillesse offrant des prestations minimales – soit environ 10 à 15 % d’un salaire moyen. Du régime général de la Sécurité Sociale française, à l’OASDI (Old Age, Survivors and Disability Insurance) étasunien fondée en 1935 durant le New Deal, ces prestations sont financées par des cotisations prélevées sur les salaires auxquelles s’ajoutent des contributions publiques. En 1947, l’Assurance-vieillesse et survivants (AVS) suisse adopte elle aussi ce modèle standard du financement par la répartition des charges (ci-après système de répartition). Ce système de financement, élaboré de manière parallèle dans plusieurs contextes nationaux et standardisé dès l’Entre-deux-guerres au sein du Bureau international du travail, permet notamment le paiement immédiat de prestations à la génération d’entrée dans l’assurance. À peine mis en place, ce socle minimal, acquis de haute lutte après des années de débats et de controverses politiques, fait l’objet de premières révisions.

Comment passer d’une retraite de base à un véritable salaire différé ?

En effet, au plus tard au milieu des années 1950, le contexte socio-économique s’annonce diamétralement différent de celui qui avait caractérisé la phase de fondation des retraites durant la première moitié du 20^e siècle. Après des décennies marquées par des crises économiques à répétition ainsi que deux guerres mondiales, le retour d’une croissance économique soutenue et durable ouvre de nouvelles perspectives pour le développement de la prévoyance vieillesse. En Suisse, comme dans les autres pays industrialisés, la question qui se pose désormais est celle de comment étendre l’assurance de base afin de mettre en place un véritable salaire différé. En d’autres termes, il s’agit de passer d’une assistance minimale à des prestations permettant aux personnes retraitées de maintenir leur niveau de vie antérieur. De plus, il ne s’agit pas seulement d’augmenter le montant brut des rentes, mais aussi de les adapter à l’évolution du coût de la vie, notamment par le biais d’une indexation régulière.

Cette extension du socle minimal des prestations vieillesse passe par la mise en place d’un deuxième étage de l’assurance vieillesse. Les formes diverses prises par ce deuxième étage au niveau international révèlent des variations fondamentales tant au niveau des méthodes de financement que de la division des tâches entre l’État et les institutions de prévoyance développées par les employeurs ou les assureurs-vie. Ces variations découlent notamment des réponses contrastées qui sont données aux questions suivantes : au niveau du financement, peut-on se baser uniquement sur le développement du système de répartition des charges ou bien est-il nécessaire de s’appuyer sur un financement par capitalisation, c’est-à-dire alimenté par le résultat du placement de réserves financières ? Au niveau institutionnel, quel sera le degré de coordination ou d’autonomie entre l’assurance vieillesse de base et les institutions de prévoyance des employeurs ?

Aux antipodes de la « solution suisse » : l’extension de la répartition

Afin de financer le deuxième étage des retraites, une première option consiste à développer le champ d’action de la répartition. En France, exemple emblématique de cette variante, les retraites du « régime général » de la Sécurité Sociale introduites en 1945 sont complétées par les « régimes spéciaux » couvrant fonctionnaires et salariés du secteur public, ainsi que par les caisses de retraite des cadres et des employés du secteur privé. Entre 1947 et 1961, ces caisses sont progressivement rassemblées dans le système AGIRC-ARRCO (Association générale des institutions de retraite des cadres-Association des régimes de retraite complémentaire des salariés), dont le financement est assuré par le principe de la répartition des charges. Au plus tard au début des années 1970, l’ensemble des salariés y est intégré. Cette intégration des deux étages du système de prévoyance vieillesse par le biais de la répartition – configuration que l’on retrouve aussi en Italie, en Allemagne ou en Autriche – est caractéristique de pays dans lesquels les institutions de prévoyance des employeurs jouent historiquement un rôle secondaire ou ont été fragilisées par les guerres et les crises de la première moitié du 20^e siècle.

Ce chemin de développement est aux antipodes de la configuration helvétique, caractérisée encore aujourd’hui par la présence, aux côtés de l’AVS, de très nombreuses institutions de prévoyance gérées par les employeurs ou par des compagnies d’assurance-vie. Financées par capitalisation, ces caisses de pension forment le cœur du « deuxième pilier » qui a été consolidé par la Loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) de 1982. Pour comprendre la spécificité de ce système, il nous faut donc nous pencher sur d’autres systèmes de prévoyance que ceux développés par les voisins immédiats de la Suisse.

Un système de prévoyance vieillesse « à l’anglo-saxonne » ?

Jusque dans les années soixante, le profil du système de prévoyance vieillesse suisse fait écho à la situation qui prévaut en Grande Bretagne ou aux États-Unis. Dans ces deux pays, le principe de la répartition ne s’étend pas (ou très peu) au-delà d’un socle de prestations minimales versées par l’assurance vieillesse étatique. Et contrairement au cas français mentionné ci-dessus, les institutions de prévoyance financées par capitalisation maintiennent leur autonomie par rapport au régime de base assuré par l’État. Du fait de leur caractère volontaire, ces institutions de prévoyance – que l’on retrouve surtout dans les grandes entreprises du secteur privé et les administrations publiques – ne couvrent toutefois qu’une minorité de l’ensemble des personnes salariées.

Si la décentralisation des institutions de prévoyance des employeurs, leur caractère volontaire et le financement par capitalisation constituent autant de similitudes entre le cas suisse et ses homologues britanniques et étasuniens, leurs trajectoires respectives divergent autour de 1970. Revenir sur ces bifurcations permet de mieux saisir les dynamiques à l’œuvre en Suisse.

En Grande-Bretagne, un deuxième étage des retraites par répartition – connu sous l’acronyme SERPS (State Earnings-Related Pension Scheme) – est introduit par un gouvernement travailliste en 1971, après plus d’une décennie de débats acharnés sur l’avenir du système de retraite. Cette réforme visant à pallier l’extension insuffisante des caisses de pension est toutefois immédiatement battue en brèche. Dès son retour au pouvoir, le parti conservateur lance plusieurs réformes visant à concurrencer le programme SERPS et à étendre le domaine de la capitalisation, notamment par le biais de comptes individuels d’épargne retraite. Cette surenchère de réformes antagonistes contribuera finalement à l’émiettement et à la fragilisation du système de prévoyance vieillesse britannique.

Ce chemin n’est pas celui qui a été suivi en Suisse. En 1972, juste après la mise en place du système SERPS en Grande-Bretagne, le succès aux urnes de la « doctrine des trois piliers », projet élaboré de longue date par la droite politique et le lobby de la prévoyance privée, réaffirme clairement le rôle de la capitalisation et des institutions de prévoyance privées. Cette victoire de la « doctrine des trois piliers », qui sera consolidée en 1982 par l’adoption de la LPP, fait d’ailleurs explicitement barrage à l’idée d’une extension du financement par la répartition des charges, principe qui était au cœur du projet alternatif des « retraites populaires » porté à l’époque par une partie de la gauche. Cette définition explicite – ancrée à la fois dans la Constitution et dans une loi – des tâches respectives dévolues à l’AVS et aux caisses de pension constitue une des spécificités majeures de la configuration suisse au niveau international.

La spécificité du système suisse des trois piliers, concrétisé par le biais de la LPP, peut être aussi contrastée avec le maintien du caractère volontaire de l’affiliation aux caisses de pension des employeurs encore en vigueur aujourd’hui aux États-Unis. En l’absence d’une remise en cause directe des caisses de pension par une alternative basée sur la répartition, l’idée d’une affiliation obligatoire aux institutions de prévoyance est toujours demeurée aux États-Unis à un stade embryonnaire. Les débats sur l’avenir des retraites ne débouchent par conséquent que sur l’adoption en 1974 de mesures disparates visant à améliorer la surveillance des caisses de pension et l’utilisation de leurs réserves (ERISA, Employment Retirement Income Security Act). Dans les décennies suivantes, le nombre de personnes affiliées aux caisses de pension étasuniennes plafonne (à environ 50 % des personnes salariées). Et comme en Grande-Bretagne, c’est finalement la solution des comptes individuels d’épargne retraite qui s’impose afin de compléter les prestations de l’OASDI.

Le système des trois piliers comme version suisse de la victoire de la capitalisation

Les différents exemples présentés dans cet article confirment que la trajectoire ayant abouti au système dit des « trois piliers » ne constitue pas un cas isolé voire exemplaire. Au contraire, ce système composite et complexe a émergé, comme dans de nombreux autres pays, suite aux controverses intenses sur les modèles de financement des retraites et leur architecture institutionnelle qui ont marqué la deuxième moitié du 20^e siècle. Cette « solution suisse » a favorisé la capitalisation au détriment de l’extension du système de répartition et, suivant des logiques de marché, consolidé le rôle d’institutions privées au cœur des politiques sociales.