Prévoyance professionnelle : la surveillance vise à instaurer la confiance

La prévoyance professionnelle est l’un des piliers fondamentaux de notre système de sécurité sociale. Elle doit permettre aux actifs de maintenir dans une large mesure leur niveau de vie habituel après le départ à la retraite. Cet objectif exige un haut degré de confiance dans la stabilité et l’intégrité du 2^e pilier.

Pour y parvenir et préserver les intérêts des assurés, des structures de gouvernance efficaces sont nécessaires, à l’exemple de la représentation paritaire des partenaires sociaux au sein de l’organe suprême des institutions de prévoyance. Une surveillance efficace est par ailleurs indispensable : elle doit veiller à ce que tous les acteurs respectent les dispositions légales et à ce que les risques systémiques soient détectés à un stade précoce.

Surveillance décentralisée – un besoin croissant de réforme

Avant 1985, la surveillance de la prévoyance professionnelle n’était pas explicitement réglementée. Elle fut inscrite dans la loi pour la première fois en 1985 à l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP). Depuis, la grande majorité des institutions de prévoyance ont été placées sous la surveillance des autorités cantonales. La Confédération, notamment l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), surveillait les institutions actives à l’échelle nationale et internationale, en particulier les grandes fondations collectives des assureurs-vie.

Cette organisation décentralisée a entraîné – comme souvent dans le fédéralisme – de considérables écarts dans les pratiques de surveillance, avec leur lot de divergences de normes et d’interprétations juridiques, et de compétences parfois mal définies. L’une des critiques formulées à son encontre était que des institutions de prévoyance s’installaient délibérément dans des cantons « à la surveillance pragmatique ». Cet état de fait, et quelques importants cas de fraude au sein de certaines institutions de prévoyance, ont érodé le sentiment de confiance en une réglementation équitable et fiable du 2^e pilier en Suisse.

De plus en plus de voix se sont élevées pour réclamer une uniformisation et l’indépendance de la surveillance vis-à-vis des gouvernements et administrations tant cantonaux que fédéraux. De surcroît, le rejet, en 2010, de la réforme de la LPP visant à modifier le taux de conversion minimal a montré que la majorité de la population suisse n’est pas disposée à accepter une réduction ponctuelle des prestations s’il n’y a pas d’améliorations structurelles. Ce refus a mis en évidence la nécessité de renforcer la confiance dans la prévoyance professionnelle en menant des réformes plus approfondies, notamment dans les domaines de la surveillance et de la gouvernance.

Une réforme systémique : la naissance de la CHS PP

La réforme structurelle de 2012 s’est attelée à cette tâche. Elle visait à instaurer des normes plus uniformes, des responsabilités claires et une surveillance institutionnellement indépendante. Elle avait pour objectif d’harmoniser les pratiques de surveillance et de séparer clairement la surveillance du travail législatif. En même temps, il s’agissait de renforcer les exigences légales en matière de transparence, de gouvernance et d’indépendance de l’ensemble des acteurs du 2^e pilier, y compris les autorités de surveillance.

Le législateur s’est délibérément abstenu d’instituer une autorité centrale de surveillance, préférant opter pour une structure décentralisée et dotée d’une nouvelle autorité suprême. La Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP) servant de lien entre les acteurs de la surveillance était née. Par ailleurs, il a été décidé que les autorités de surveillance directe sont désignées par les cantons, auxquels il a été recommandé, sur le plan politique, de se regrouper en régions de surveillance intercantonales, ceci afin de pouvoir doter leurs autorités des ressources nécessaires, en adéquation avec les principes d’économicité.

Aujourd’hui, huit autorités instituées de cette manière – à partir de 2026, elles ne seront probablement plus que sept – assurent la surveillance directe de la quasi-totalité des institutions de prévoyance professionnelle. La CHS PP exerce quant à elle (outre sa fonction de haute surveillance) la surveillance directe des fondations de placement, de l’Institution supplétive et du Fonds de garantie. Au-delà de cette réorganisation structurelle, le mandat légal des autorités régionales de surveillance a été élargi. Ces autorités sont depuis lors expressément tenues de surveiller également l’activité des experts et des organes de révision.

Harmonisation et assurance qualité

Deux missions capitales de la CHS PP sont l’uniformisation de la pratique de surveillance des autorités régionales et l’assurance qualité de l’ensemble du système de contrôle, organes de révision et experts compris. En outre, depuis sa création, la CHS PP s’efforce de plus en plus à renforcer la surveillance des risques pesant sur les intérêts financiers des assurés.

La CHS PP a édicté différentes directives et communications se rapportant à l’uniformisation des pratiques de surveillance. Les directives ci-après méritent en particulier d’être mentionnées : Indication des frais de gestion de la fortune, Mesures destinées à résorber les découverts dans la prévoyance professionnelle et Exigences de transparence et de contrôle interne pour les institutions de prévoyance en concurrence entre elles.

Il est rapidement apparu qu’une collaboration constructive entre les autorités régionales de surveillance et la CHS PP était indispensable au renforcement de l’uniformisation des pratiques de surveillance. Car si la CHS PP peut émettre des directives destinées aux autorités de surveillance, elle ne peut toutefois pas les imposer contre leur gré.

Adoptées en mai 2025, les directives relatives aux exigences minimales applicables à l’activité des autorités de surveillance sont le fruit d’un intense travail avec les autorités régionales. Visant à harmoniser les principes de surveillance, elles constituent une base solide pour assurer le développement des efforts d’harmonisation. La CHS PP a également édicté des directives dans le domaine de l’assurance de la qualité des travaux de contrôle effectués par les experts et les organes de révision, généralement en étroite collaboration avec les associations concernées. L’assurance qualité de ces organes de contrôle, déterminants dans le système de surveillance, s’est avérée essentielle au renforcement global de ce système.

Importante évaluation

Les échecs des dernières réformes de la LPP soumises au peuple suisse en 2010 et 2024 ont démontré de façon nette que le système de la prévoyance professionnelle ne jouit pas de la meilleure confiance. Or pour renforcer cette confiance, ce sont en premier lieu les acteurs du 2^e pilier qui sont sollicités.

Les autorités de surveillance ont toutefois également un rôle à jouer. Elles doivent veiller à ce que la gouvernance des institutions de prévoyance permette effectivement de garantir, comme l’exige la loi, que « la fortune de prévoyance est employée conformément à sa destination ». En outre, la complexité de l’organisation et de la répartition des risques, en particulier en ce qui concerne les institutions collectives possédant des micro-collectifs sur mesure, ne doit pas empêcher l’organe suprême d’une telle institution de remplir ses tâches légales de maintien de la stabilité financière.

Ce sont là deux domaines dans lesquels les autorités régionales de surveillance et la CHS PP sont actives et continueront de l’être, que ce soit au travers de leurs missions de surveillance quotidienne, au moyen de directives (telles que le projet de directive sur les actes juridiques passés avec des personnes proches) ou par d’autres mesures.

Le Conseil fédéral est en train d’examiner, dans le cadre d’une évaluation de la réforme structurelle, si des modifications au niveau législatif, destinées à améliorer le cadre réglementaire, sont ou non nécessaires. À cet effet, la CHS PP a rédigé en 2023 le document  Position de la CHS PP sur l’évaluation de la réforme structurelle qui présente ses observations et recommandations. La CHS PP attend avec intérêt le rapport du Conseil fédéral. L’objectif consiste à adapter la surveillance à l’évolution du paysage suisse de la prévoyance et à garantir la confiance à long terme dans le 2^e pilier, tout en gardant un œil perspicace sur les intérêts financiers des assurés.