Zwei Legislaturen im Zeichen der Weiterentwicklung der IV

Für das Geschäftsfeld Invalidenversicherung war die umfassende Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (SR 831.20) unter der Bezeichnung Weiterentwicklung der IV in der vergangenen Legislatur zweifelsohne der Taktgeber. Ausgangspunkt für Veränderungen am Normengefüge der Sozialversicherungen waren aber auch Entscheide des europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR): So musste u. a. die Methode zur Invaliditätsbemessung bei Teilerwerbstätigkeit überarbeitet werden. Verbesserungen brachten die letzten Jahre denjenigen Menschen, die auf eine Betreuung zu Hause angewiesen sind. Familien mit schwerkranken oder schwerbehinderten Kindern verfügen infolge einer parlamentarischen Initiative nun über mehr finanziellen Spielraum für konkrete Entlastungsmassnahmen und auch eine erste Evaluation des Assistenzbeitrages (AB) war grundsätzlich positiv. Einen starken Impuls setzte die IV mit der nationalen Konferenz zur Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Beeinträchtigungen, die über das ganze Jahr 2017 verteilt an drei Arbeitstagungen unter dem Vorsitz von Bundesrat Alain Berset stattfand.

Auch die aktuelle Legislatur wird von der Weiterentwicklung der IV geprägt sein, wobei die Umsetzung dieser Revision, die am 1. Januar 2022 in Kraft treten soll, im Vordergrund stehen wird. Im Weiteren gilt es im Rahmen der Prioritätenordnung von Art. 74 IVG (Organisationen der privaten Behindertenhilfe), neue Massnahmen zu schaffen, die speziell auf Personen mit psychischen Erkrankungen – eine der Zielgruppen der Weiterentwicklung der IV – ausgerichtet sind. Nicht zuletzt wird es auch darum gehen, das vierte Forschungsprogramm der Invalidenversicherung (FoP4-IV) aufzusetzen und durchzuführen.

Weiterentwicklung der IV Die Weiterentwicklung der IV beschäftigte das Geschäftsfeld der Invalidenversicherung während der ganzen letzten Legislatur intensiv: Am 4. Dezember 2015 eröffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zu dieser Vorlage; am 15. Februar 2017 verabschiedete er die entsprechende Botschaft (17.022; Bundesrat 2017). 2018 befasste sich die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) in insgesamt sechs Sitzungen mit dem Geschäft, in der Frühjahrssession 2019 fand die Erstberatung im Nationalrat statt. Im Sommer sowie im Herbst 2019 setzte sich die SGK-S sowie das Plenum des Ständerates mit der Vorlage auseinander. In der Wintersession 2019 und damit gleich zu Beginn der neuen Legislaturperiode ging das Geschäft erstmals zur Differenzbereinigung in den Nationalrat. In der Frühjahrssession 2020 wird sich der Ständerat mit der letzten Differenz beschäftigen.

Die Vorlage beabsichtigt, das Eingliederungspotenzial der Versicherten noch besser auszuschöpfen und ihre Vermittlungsfähigkeit zu verbessern, indem sie Kinder, Jugendliche und psychisch erkrankte Versicherte individuell und bedürfnisgerecht unterstützt. Dazu ist eine Vielzahl von Massnahmen vorgesehen, wie etwa die Aktualisierung der Geburtsgebrechenliste und die Annäherung der medizinischen Leistungen der IV an die Kriterien der Krankenversicherung, die Ausweitung der Früherfassung und der Integrationsmassnahmen, die Gleichbehandlung von versicherten Personen in einer von der IV finanzierten Ausbildung mit gesunden Personen in Ausbildung beim Taggeld und die Einführung des Personalverleihs. Hinzu kommen Massnahmen zur Verbesserung der Koordination der IV mit den beteiligten Akteuren, wie die Verstärkung der Zusammenarbeit mit Arbeitgebern und behandelnden Ärztinnen und Ärzten, die Optimierung der Unfall- und der Haftpflichtversicherung und die Einführung eines stufenlosen Rentensystems (vgl. CHSS 2/2017).

Sowohl der National- als auch der Ständerat folgten in der Erstberatung in den meisten Punkten der Botschaft des Bundesrates. Unter anderem wurde darauf verzichtet, dem Bundesrat zu ermöglichen, im Bereich der medizinischen Massnahmen eine Liste mit denjenigen Leistungen zu erstellen, die nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen von der IV übernommen werden.

Bei den wenigen Differenzen ist insbesondere das Thema Kinderrenten zu erwähnen, ein Thema, das auch in den Medien Aufsehen erregte: Anders als der Bundesrat, der eine kostenneutrale Vorlage vorgesehen hatte, war die Mehrheit des Nationalrates der Auffassung, dass bei der IV Einsparungen nötig seien. Deshalb beschloss er, die Kinderrenten von IV und AHV um 10 Prozentpunkte zu reduzieren. Er stimmte damit einem Anliegen zu, das noch bei der SGK-N hängig gewesen war (IV-Revision 6b, zweites Massnahmenpaket Teil 3, 11.030). Im Weiteren beschloss der Nationalrat, in allen betroffenen Gesetzen den Begriff «Kinderrente» durch «Zulage für Eltern» zu ersetzen. Der Ständerat teilte die Auffassung des Nationalrates nicht und stellte sich einstimmig gegen diese beiden Anpassungen. In der Differenzbereinigung im Dezember 2019 schwenkte der neugewählte Nationalrat teilweise auf die Position des Ständerats um und sah nun von einer Kürzung der Kinderrenten ab. Zudem schlug er dem Ständerat vor, die Kinderrente neu in «Zusatzrente für Eltern» umzubenennen. Die SGK-S empfahl ihrem Rat, in der Frühjahrssession 2020 am Begriff der Kinderrente festzuhalten, und diesen später im Rahmen einer sprachlich umfassenden Überarbeitung des IVG anzupassen. Sie hat hierzu ein Kommissionspostulat (20.3002) beschlossen.

Invaliditätsbemessung bei Teilerwerbs­tätigkeit Im Juli 2015 verabschiedete der Bundesrat den Bericht «Invaliditätsbemessung bei Teilerwerbstätigkeit» (Bundesrat 2015) in Erfüllung eines Postulats von Nationalrat Beat Jans (12.3960), das im Dezember 2012 von der grossen Kammer angenommenen worden war. Der Bericht beschreibt die Methoden der Invaliditätsbemessung, analysiert die Gründe für die Differenzierung nach Erwerbsstatus und beleuchtet die kritischen Punkte dieser unterschiedlichen Behandlung. Wegen der zunehmenden Bedeutung der Teil­erwerbstätigkeit und der Wichtigkeit der Vereinbarkeit von Familie und Beruf schlug der Bundesrat vor, die Anwendung der gemischten Methode im Rahmen der bestehenden Regelung zu optimieren. Im Februar 2016 kam der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR, 2.2.2016 – 7186/09 in Sachen Di Trizio gegen die Schweiz) indessen zum Schluss, dass die gemischte Methode das Diskriminierungsverbot verletze. Indirekt diskriminiert würden Personen – überwiegend Frauen –, die wegen familiärer Pflichten die Erwerbstätigkeit reduzierten. Das bedeutete, dass die revisionsweise Aufhebung oder Herabsetzung einer Invalidenrente rechtswidrig war, wenn allein familiäre Gründe (die Geburt von Kindern und die damit einhergehende Reduktion des Erwerbspensums) für einen Statuswechsel von «voll­erwerbstätig» zu «teilerwerbstätig mit Aufgabenbereich» sprachen. Folglich konnte die gemischte Methode mit dem bis dahin geltenden Berechnungsmodell nicht mehr angewendet werden: Eine Verordnungsanpassung wurde nötig (Mauro/Leuenberger 2018).

Infolge dieser Verordnungsänderung, die auf den 
1. Januar 2018 in Kraft trat, werden die gesundheitlichen Einschränkungen in der Erwerbstätigkeit und jene in der Haus- oder Familienarbeit gleich stark gewichtet. Dadurch haben manche Personen neu Anspruch auf eine Rente oder ihr Invaliditätsgrad hat sich erhöht. Diese neue Regelung führt zu Mehrkosten von 40 Mio. Franken pro Jahr.

Bessere Unterstützung für schwerkranke oder schwerbehinderte Kinder, die zu Hause gepflegt werden Im Juli 2016 nahm die SGK-N die Beratung der im Jahr 2012 vom damaligen Nationalrat Rudolf Joder eingereichten parlamentarischen Initiative «Bessere Unterstützung für schwerkranke oder schwerbehinderte Kinder, die zu Hause gepflegt werden» (12.470) auf. Die Vorlage verlangte die gezielte Entlastung von Familien, die schwerkranke oder schwerbehinderte Kinder zu Hause pflegen. Konkret ging es darum, den Intensivpflegezuschlag (IPZ) zu erhöhen, damit betroffene Familien über einen grösseren finanziellen Spielraum verfügen und die zusätzlichen Mittel für konkrete Entlastungsmassnahmen einsetzen können. Ferner sollte der IPZ künftig nicht mehr vom Assistenzbeitrag (AB) abgezogen werden. Im März 2017 erfolgte die Annahme der Gesetzesänderung in beiden Kammern (Art. 42^ter Abs. 3 zweiter Satz sowie Art. 42^sexies Abs. 1 Bst. a IVG). Seit Inkraftsetzung der revidierten Artikel (1. Januar 2018) erhalten die Familien je nach Pflegebedarf einen IPZ zwischen 940 und 2370 Franken pro Monat. Bei der IV führt dies zu jährlichen Mehrkosten von rund 20 Mio. Franken, davon sind 6,5 Mio. Franken darauf zurückzuführen, dass der IPZ nicht mehr vom AB abgezogen wird.

Evaluation Assistenzbeitrag Der AB wurde mit der 6. IVG-Revision eingeführt und ist seit dem 1. Januar 2012 in Kraft. Seit September 2012 wird er laufend evaluiert. Der Schlussbericht der ersten Phase der Evaluation (2012–2016) wurde im Juli 2017 publiziert und zeigte, dass die Hauptziele erreicht wurden: Die Eigenständigkeit der Bezügerinnen und Bezüger wurde gestärkt und ihre Betreuungssituation, ihr finanzieller Spielraum sowie ihre sozialen Kontakte haben sich verbessert. Die Belastung der Angehörigen ist gesunken (Guggisberg 2018). Obwohl die erste Bilanz grundsätzlich positiv ausfiel, sind noch Verbesserungen möglich. So ist beispielsweise nach Wegen zu suchen, wie sich der administrative Aufwand im Zusammenhang mit dem AB verringern lässt. Die Entwicklung des AB und die Ziel­erreichung werden so lange überprüft, bis sich der Bestand der Personen, die einen AB beziehen, stabilisiert hat. Derzeit läuft die zweite Phase der Evaluation, die den Zeitraum 2017 bis 2020 umfasst. Im Herbst 2019 wurde ein Zwischenbericht (Guggisberg/Bischof 2019) publiziert; der Schlussbericht wird auf den Herbst 2020 erwartet.

Nationale Konferenz zur Arbeitsmarktintegration von Menschen mit BEEINTRÄCHTIGUNGEN Die am 26. Januar, 18. Mai und 21. Dezember 2017 durchgeführte nationale Konferenz zur Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Beeinträchtigungen (vgl. CHSS 1/2018, 2/2018) geht zurück auf ein Postulat (15.3206) der ehemaligen Ständerätin Pascale Bruderer. Ziel der Konferenz war es, die Integration von Menschen mit Beeinträchtigungen in den Arbeitsmarkt zu stärken, indem die beteiligten Akteurinnen und Akteure darin bestärkt werden, ihre Massnahmen besser zu koordinieren, zu erweitern und voranzutreiben. Daran teilgenommen haben Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, Kantone, Behindertenorganisationen, Versicherungen, Ärzteschaft und Bundesämter.

Im Zentrum der ersten Arbeitstagung stand die Frage, in welchen Bereichen prioritär Handlungsbedarf besteht. An der zweiten Teilkonferenz wurde Good Practice diskutiert und die Erfolgsfaktoren für deren Übertragung in andere Kantone und Branchen festgehalten. An der Abschlusskonferenz verabschiedeten die Beteiligten eine gemeinsame Erklärung (EDI 2017a). Diese hält fest, dass die berufliche Eingliederung von Menschen mit Beeinträchtigungen nicht nur eine gesellschaftliche Aufgabe ist, sondern auch einen Beitrag leistet zur Förderung der sozialen Teilhabe, zur nachhaltigen Gestaltung der Sozialwerke und zur Bekämpfung des Fachkräftemangels. Zudem drückt die gemeinsame Erklärung das Einverständnis der Teilnehmenden aus, die Zusammenarbeit, die Koordination, die Entwicklung von Good Practice sowie den Austausch und den Wissenstransfer in den nächsten Jahren weiterzuverfolgen.

Eine Zusammenstellung von Beispielen Guter Praxis und die Nennung konkreter Handlungsansätze (EDI 2017b) bilden zusammen mit der gemeinsamen Erklärung die Grundlage für die weiteren Arbeiten. Die Konferenzteilnehmenden haben sich bereit erklärt, im Rahmen ihrer Zuständigkeit und Verantwortlichkeit zur Entwicklung und Umsetzung der identifizierten Massnahmen beizutragen.

• Literatur und Materialien
• Guggisberg, Jürg; Bischof, Severin (2019): Evaluation Assistenzbeitrag 2012 bis 2018 (Zwischenbericht); [Bern: BSV]. Publikation im Rahmen des FoP3-IV: www.bsv.admin.ch > Publikationen & Service > Forschung und Evaluation > Forschungsberichte.
• Guggisberg, Jürg (2018): «Evaluation Assistenzbeitrag 2012–2016», in Soziale Sicherheit CHSS 2/2018, S. 40–43.
• Mauro, Gisella; Leuenberger, Ralph (2018): «Änderungen bei der gemischten Methode», in Soziale Sicherheit CHSS 1/2018, S. 40–46.
• Soziale Sicherheit CHSS 2/2018: Schwerpunkt «Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Beeinträchtigungen», S. 8–34.
• Soziale Sicherheit CHSS 1/2018: Kapitel «Invalidenversicherung», S. 32–39, 47–53.
• Bundesrat (2017): Botschaft vom 15. Februar 2017 zur Änderung des ­Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (Weiterentwicklung der IV), in BBl 2017 2535: www.admin.ch > Bundesrecht > Bundesblatt > 2017.
• Eidgenössisches Departement des Innern EDI (2017a): Nationale Konferenz zur Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Behinderung: Gemeinsame Erklärung der Teilnehmenden an der Nationalen Konferenz: www.bsv.admin.ch > Sozialversicherungen > Invalidenversicherung IV > Grundlagen & Gesetze > Arbeitsmarktintegration > Nationale Konferenz > Gemeinsame Erklärung.
• Eidgenössisches Departement des Innern EDI (2017b): Nationale Konferenz zur Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Behinderung: Handlungsansätze: www.bsv.admin.ch > Sozialversicherungen > Invalidenversicherung IV > Grundlagen & Gesetze > Arbeitsmarktintegration > Nationale Konferenz > Handlungsansätze.
• Soziale Sicherheit CHSS 2/2017: Schwerpunkt «Weiterentwicklung der IV», S. 8–42.
• Bundesrat (2015): Die Invaliditätsbemessung in der Invalidenversicherung bei Teilerwerbstätigkeit. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates Jans (12.3960) «Schlechterstellung von Teilerwerbstätigen in der Invalidenversicherung») vom 28. September 2012, [Bern: EDI]: www.bsv.admin.ch > Publikationen & Service > Bundesratsberichte > 2015.
• SR 831.20 Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) vom 19. Juni 1959.