Risiko Langzeitarbeitslosigkeit: ­Die ­Bedeutung der Arbeitslosen­versicherung

Das System der sozialen Sicherung deckt zu unterschiedlichen Zeitpunkten verschiedene Risiken ab. Für Stellensuchende sind in der Regel die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) der Arbeitslosenversicherung (ALV) die erste Anlaufstelle. Um Phasen der Erwerbslosigkeit überbrücken zu können, erhalten Versicherte dort einen angemessenen Erwerbsersatz. Das System der ALV wirkt mit Taggeldzahlungen als automatischer Konjunkturstabilisator in rezessiven Zeiten. Zusätzlich werden Stellensuchende von den Personalberatenden in den RAV gezielt unterstützt, um möglichst rasch und dauerhaft eine Stelle zu finden. Je rascher die Arbeitsintegration gelingt, desto weniger Stellensuchende werden langzeitarbeitslos und riskieren eine Aussteuerung mit anschliessendem Sozialhilfebezug. Eine effektive und effiziente Arbeitsvermittlung entlastet somit andere Bereiche des Systems. Die ALV trägt als wichtiger Akteur der sozialen Sicherung dazu bei, insbesondere Folgekosten von Erwerbslosigkeit und somit auch Kosten im Gesamtsystem der sozialen Sicherung zu senken.

Dieser Artikel befasst sich mit der Frage, wie Langzeit­arbeitslosigkeit entsteht, wo die grössten Risiken liegen und mit welchen Instrumenten die ALV Stellensuchende gezielt unterstützt und damit Langzeitarbeitslosigkeit und Aussteuerungen verhindert und bekämpft.

Risiko Langzeitarbeitslosigkeit  Kurze und einmalige Phasen der Erwerbslosigkeit hinterlassen kaum Spuren in den Erwerbsverläufen. Nach Abschluss einer Ausbildung, nach einer Anstellung oder einer beruflichen Neuorientierung finden die meisten rasch wieder eine Stelle. Zum Risiko wird Arbeitslosigkeit erst, wenn sie länger andauert. Längere und wiederholte Phasen wirken sich häufiger negativ auf Erwerbschancen und Einkommen aus als kurze und einmalige. Lohneinbussen können nach längerer Arbeitslosigkeit oft nur teilweise wieder aufgeholt werden (Bocherens/Weber 2015).

Wer bei einem RAV zur Stellensuche eingeschrieben ist und ein Jahr oder länger kein neues Anstellungsverhältnis findet, gilt als langzeitarbeitslos. Ist jemand langzeitarbeitslos, droht die Aussteuerung, und das Risiko steigt, wirtschaftliche Sozialhilfe beanspruchen zu müssen. Das Risiko für Langzeitarbeitslosigkeit wird durch eine Kombination aus individuellen Merkmalen (z. B. Alter, Ausbildung oder Gesundheit) und strukturellen Ursachen (z. B. Strukturwandel des Arbeitsmarktes oder Höhe und Bezugsdauer der Arbeitslosenentschädigung) beeinflusst. Untersuchungen haben gezeigt, dass vor allem ältere Personen, Geschiedene, Personen ohne Berufsbildung oder mit Herkunft aus Nicht-EU-Ländern ein deutlich höheres Risiko zur Langzeitarbeitslosigkeit mit anschliessendem Sozialhilfebezug haben (Fluder et al. 2014). Hier braucht es gezielte Unterstützung und wirkungsvolle Massnahmen.

Wie Langzeitarbeitslosigkeit entsteht  Arbeits­losigkeit steigt und fällt mit der konjunkturellen Entwicklung, wobei sie dem Wirtschaftsverlauf zeitverzögert folgt. Die Langzeitarbeitslosigkeit reagiert dabei mit einem zeitlichen Abstand von einigen Monaten auf die veränderte Arbeitslosenquote. In den ersten Monaten der Arbeitslosigkeit finden vermehrt Personen mit günstigen individuellen Merkmalen wieder Erwerbsarbeit. Ob persönliche Merkmale die stellensuchende Person mit einer hohen Arbeitsmarktfähigkeit ausstatten, hängt von der vorhandenen Arbeitsmarktstruktur ab, also von den nachgefragten beruflichen und sozialen Kompetenzen. Diese Nachfrage wird konjunkturell und strukturell beeinflusst.

­Langzeitarbeitslosigkeit ­verringert die Einstellungschancen.

Die Dauer der Arbeitslosigkeit selbst verringert die Wahrscheinlichkeit, wieder eine Stelle zu finden. Unabhängig von persönlichen Merkmalen steigt das Risiko, langfristig arbeitslos zu bleiben, über die Zeit überproportional an. Einerseits kann dies auf Qualifikationseinbussen durch die lang anhaltende Erwerbslosigkeit zurückgeführt werden. Andererseits sendet eine Phase lang anhaltender Arbeitslosigkeit ein negatives Signal an potenzielle Arbeitgeber. Langzeitarbeitslosigkeit kann als Folge von mangelnder Arbeits- und Leistungsmotivation, mangelnde Sozialkompetenz, Überforderung usw. gedeutet werden. In einigen Fällen trifft diese Interpretation zu, oftmals bringt sie aber eine ungerechtfertigte Stigmatisierung zum Ausdruck. Eine über lange Zeit erfolglose Stellensuche kann jedoch zu Motivationsverlust und einer zunehmenden Resignation führen, wodurch die Vermittlungschancen der Betroffenen zusätzlich sinken.

Facts & Figures zur Langzeitarbeitslosigkeit  Im internationalen Vergleich liegt die Schweiz bei der Langzeitarbeitslosigkeit deutlich unter dem EU-Durchschnitt. In der Schweiz oszillierte der Anteil Langzeit­arbeitsloser an allen Arbeitslosen zwischen 2004 und 2007 um 20 Prozent, sank 2009 auf 13,1 Prozent, stieg 2010 aufgrund der Finanzkrise auf 21,4 Prozent und sank 2011 wieder auf rund 15 Prozent. Im dritten Quartal 2015 lag er bei 15,5 Prozent. Auffallend häufig langzeitarbeitslos waren ­ältere Personen. Fast 27 Prozent der über 50-Jährigen befanden sich bereits länger als ein Jahr erfolglos auf Stellensuche. Bei den Arbeitslosen unter 50 waren es 11,8 Prozent. Generell weisen Ältere ein höheres Risiko zur Langzeitarbeitslosigkeit auf als Jüngere: Ein Vergleich der Anteile der Langzeitarbeitslosen an den Arbeitslosen verdeutlicht, dass unter den Arbeitslosen das Risiko zur Langzeitarbeitslosigkeit mit zunehmendem Alter stetig zunimmt. Ab 50/55 Jahren verstärkt sich der Anstieg sogar deutlich (vgl. Grafik G1 ).

Die demografische Entwicklung führt dazu, dass ältere Personen in der Erwerbsbevölkerung und damit indirekt auch unter den Stellensuchenden anteilsmässig zunehmen. Aufgrund ihres höheren Risikos zur Langzeitarbeitslosigkeit und der sich abzeichnenden demografischen Entwicklung widmet die ALV älteren Stellensuchenden deshalb besondere Aufmerksamkeit.

Instrumente der ALV gegen Langzeitarbeitslosigkeit  Arbeitslose Personen über 50 Jahre, sind ­einem hohen Langzeitarbeitslosigkeitsrisiko ausgesetzt. Um diesem Risiko gerecht zu werden, ist im Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) für über 55-Jährige ein spezielles Entschädigungs-/Taggeldsystem verankert. Über 55-Jährige erhalten bei einer Beitragszeit von mindestens 22 Monaten Anspruch auf maximal 520 Taggelder. Unter bestimmten Bedingungen erhalten sie sogar Anspruch auf zusätzliche Taggelder, die bis zum ordentlichen AHV-Rentenbezug fortbestehen können.

Neben diesen «passiven» Leistungen unterstützt die ALV Stellensuchende mit einer Palette von «aktiven» und aktivierenden Instrumenten bei der Wieder(-eingliederung) ins Erwerbsleben. Die Instrumente Beratung, Vermittlung und arbeitsmarktliche Massnahmen (AMM) 2 sind Teil des Vollzugs der öffentlichen Arbeitsvermittlung. Der Vollzug wird vom Bund mit Wirkungsindikatoren gesteuert, die den kantonalen Vollzugsstellen starke Anreize geben, gezielt gegen Langzeitarbeitslosigkeit vorzugehen. Die Strategie hat beigetragen, dass der Anteil an Langzeitarbeitslosen nach der Finanzkrise ab 2011 wieder stark gesunken ist.

AMM (vgl. Tabelle T1 ) werden eingesetzt, um die Vermittlungsfähigkeit zu erhalten und zu verbessern, indem die berufliche Qualifikation entsprechend den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes gefördert und praktische Berufserfahrung gesammelt wird. Sie sind darauf ausgerichtet, Langzeitarbeitslosigkeit erst gar nicht entstehen zu lassen, und werden nachfolgend vorgestellt. In der 4. Teilrevision des AVIG wurden zur Bekämpfung von Langzeitarbeitslosigkeit zwei der AMM für über 50-jährige Versicherte verstärkt: Seit dem 1. April 2011 können über 50-Jährige nach einer Aussteuerung bis zum Ende der Rahmenfrist an Bildungsmassnahmen und Programmen zur vorübergehenden Beschäftigung teilnehmen.

• Bildungsmassnahmen Mit Bewerbungs-, Sprach- und Standortbestimmungskursen usw. werden Arbeitslose oder von Arbeitslosigkeit bedrohte Personen nach individuellen Bedürfnissen gezielt unterstützt. Kurse werden dann eingesetzt, wenn sie arbeitsmarktlich indiziert sind. Das heisst, dass sie die Chancen der Stellensuchenden unmittelbar verbessern müssen.
• Programme zur vorübergehenden Beschäftigung (PvB) werden eingesetzt, um die Arbeitsmarktfähigkeit der Stellensuchenden zu erhalten und zu verbessern. In der Regel dauern die Programme drei bis sechs Monate und werden in verschiedenen Sektoren organisiert (Verwaltung, Sozialeinsätze, Natur und Umwelt, Recycling). Während der PvB können auch Bewerbungs- oder Sprachkompetenzen aufgefrischt und verbessert werden. Die Teilnehmenden erhalten Tag­gelder und sind dazu verpflichtet, sich auf offene Stellen zu bewerben.
• Einarbeitungszuschüsse (EAZ) sollen Arbeitgeber motivieren, schwer vermittelbare Stellensuchende anzustellen, welche eine ausserordentliche Einarbeitungszeit benötigen. Die Arbeitgeber erhalten EAZ als Lohnzuschüsse und verpflichten sich, die Stellensuchenden sorgfältig einzuarbeiten und unbefristet anzustellen. Versicherte über 50 Jahre können bis zu zwölf Monate mit durchschnittlich 50 Prozent des Lohnes und Jüngere während maximal sechs Monaten mit durchschnittlich 40 Prozent des Lohnes unterstützt werden.
• Pendlerkosten- und Wochenaufenthalterbeiträge ­(PEWO) fördern die geografische Mobilität, wenn Versicherte in ihrer Wohnregion keine zumutbare Arbeit finden. PEWO decken einen Teil der nachgewiesenen Reisekosten, welche durch das Pendeln zwischen Wohn- und Arbeitsort entstehen. Kann der Arbeitsort mit Pendeln nicht erreicht werden, können mit Wochenaufenthaltsbeiträgen die effektiven Reise- und Verpflegungskosten sowie die Unterkunftskosten am Arbeitsort während maximal sechs Monaten mitfinanziert werden.
• Förderung der selbstständigen Erwerbstätigkeit (FsE) unterstützt unternehmerisch denkende Stellensuchende bei der Gründung eigener Unternehmen. Sie erhalten in der Planungsphase ihres Projekts während max. 90 Tagen besondere Taggelder und werden von der Pflicht der Stellensuche befreit. Sie lernen in Kursen juristische und administrative Aspekte einer Unternehmensgründung, bauen Unternehmensführungskompetenzen auf, werden bei der Erarbeitung des Businessplans unterstützt und erhalten bei Bedarf individuelle Coachings. Diese Massnahme wird in der ALV restriktiv gehandhabt, insbesondere wenn für die Unternehmensgründung Vorsorgegelder bezogen werden müssen. Ältere Stellensuchende riskieren, bei einem Scheitern gleichzeitig ihre Altersabsicherung zu verlieren.

2014 haben von allen langzeitarbeitslosen AMM-Teilnehmenden 66 Prozent einen Kurs besucht und weitere 22 Prozent ein PvB absolviert. Tabelle T1 verdeutlicht, dass auch bei älteren Arbeitslosen am häufigsten PvB und Kurse eingesetzt werden. PvB und EAZ werden für über 50-Jährige überproportional häufig eingesetzt.

Massnahmen im Rahmen der nationalen Konferenz zum Thema ältere Arbeitnehmende  Ein zentrales Ziel der sogenannten Fachkräfteinitiative (FKI) ist der Erhalt der Erwerbstätigkeit bis zur Pensionierung und darüber hinaus. Dafür setzt der Bundesrat primär auf gute Rahmenbedingungen für die Schaffung von Stellen, einen gut funktionierenden Arbeitsmarkt und die Sensibilisierung. Denn die Steuerungsmöglichkeiten des Staates auf Unternehmensentscheide (z. B. Personalrekrutierung) und die individuellen Entscheidungen der Arbeitnehmenden sind beschränkt.

Mit der Annahme des Postulats Rechsteiner (14.3569) wurde am 27. April 2015 eine nationale Konferenz zum Thema «Ältere Arbeitnehmende in der Schweiz» durchgeführt. Die an der Konferenz beteiligten Organisationen haben unter anderen das Handlungsfeld Wiedereingliederung identifiziert, um dem erhöhten Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit von älteren Arbeitnehmenden zu begegnen.

Wie oben dargelegt, ist das Instrumentarium der ALV mit den RAV grundsätzlich gut aufgestellt, soll aber weiter optimiert werden. Ältere Stellensuchende profitieren von einer auf sie ausgerichteten Beratung und passenden AMM, welche ihre Vermittlungsfähigkeit steigern. Ferner können die RAV-Beratenden in ihren Arbeitgeberkontakten gezielt Arbeitgebende motivieren, ihre offenen Stellen mit geeigneten älteren Stellensuchenden zu besetzen. Bei Bedarf werden dafür EAZ eingesetzt. Um ältere Arbeitslose noch gezielter zu unterstützen, wurden im Rahmen der Konferenz folgende Massnahmen beschlossen:

• Die Kantone (Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz, VDK und Verband Schweizerischer Arbeitsmarktbehörden, VSAA) machen eine Bestandsaufnahme und führen ein Monitoring (Umfrage und Controlling) bei den zuständigen kantonalen Arbeitsmarktbehörden durch, um effiziente Massnahmen für die Wiedereingliederung zu dokumentieren.
• Die VDK und der VSAA unterstützen und fördern den interkantonalen Austausch über beispielhafte Projekte und Massnahmen zur Kürzung der Verweildauer älterer Stellensuchender in der ALV sowie deren nachhaltige Integration in den Arbeitsmarkt.
• Bund, Kantone und Sozialpartner prüfen, inwiefern kantonale Stellen (auch ausserhalb der ALV) die Arbeitgeber und die Arbeitnehmenden in der Thematik spezifischer Aspekte älterer Arbeitnehmender noch gezielter unterstützen können (auch als Anlaufstelle für Betroffene).

Ältere Arbeitnehmende sind zum Teil negativen Vorurteilen ausgesetzt, die eine Anstellung erschweren. Diese Vorurteile müssen korrigiert und die Potenziale älterer Mitarbeitender aufgezeigt werden. Wichtig ist ebenfalls die Weiterbildung. So wird empfohlen, betriebsintern regelmässig sogenannte Standortbestimmungen durchzuführen.

Mit dieser Konferenz wurde ein Prozess initiiert. Eine Folgekonferenz wird im April 2016 stattfinden, an der ­alle Beteiligten sich wieder für einen Austausch über die Ergebnisse und die Erfolge der beschlossenen Massnahmen ­treffen.

Fazit und Ausblick  Basierend auf dem Zweckartikel im AVIG ist das System der ALV dahingehend entwickelt worden, erstens kurze Phasen der Erwerbslosigkeit zu überbrücken und zweitens Arbeitslosigkeit rasch und dauerhaft zu bekämpfen. Ersteres wird mit einem Taggeldsystem sichergestellt, das Risiken zur Arbeitslosigkeit angemessen abdeckt und für hohe Risikogruppen eine längere Absicherung bietet. Das zweite Ziel umfasst die Instrumente der Arbeitsvermittlung und die wirkungsorientierte Steuerung. So sind AMM darauf ausgerichtet, Langzeitarbeitslosigkeit und Aussteuerungen zu verhindern, indem sie die Arbeitsmarkt­fähigkeit der Stellensuchenden erhalten und verbessern. Dieses Ziel wird von der Fachkräfteinitiative im Handlungsfeld «ältere Arbeitnehmende» unterstützt. Die Wirkungssteuerung zwischen Bund und Kantonen setzt für die kantonalen Vollzugstellen klare Anreize, um die Dauer von Taggeldbezügen zu senken. Mit dieser Ausrichtung trägt die ALV massgeblich dazu bei, das Gesamtsystem der sozialen Siche­rung zu entlasten und insbesondere Kostenfolgen in der Sozialhilfe zu senken.

Die Potenziale ­älterer Mitarbeiter müssen ­aufgezeigt werden.

Als Antwort auf das Postulat «13.3361 Vollzug des AVIG durch die Kantone» der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats hat der Bundesrat am 4. Dezember 2015 den Bericht «Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Arbeitsvermittlung» 3 verabschiedet. Der Bericht attestiert dem Steuerungsmodell der öffentlichen Arbeitsvermittlung sowohl volkswirtschaftlich als auch aus Sicht der ALV eine hohe Effizienz.

Die bereits sehr gute Performance kann noch weiter verbessert werden, indem die wirkungsorientierte Führungskultur in den Arbeitsämtern über alle Hierarchiestufen stärker verankert wird. Weitere Erfolgsfaktoren sind eine klare Strategie zur Wiedereingliederung und Frühinterven­tion, die konsequente und frühzeitige Aktivierung der Stellensuchenden, die Förderung des zielgerichteten Einsatzes von AMM sowie die gute Zusammenarbeit zwischen den RAV und den Logistikstellen für AMM. Dies erfordert keinen neuen regulatorischen Rahmen, denn die dazu notwendigen Instrumente sind in der wirkungsorientierten Vereinbarung zwischen Bund und Kantonen bereits angelegt. Die Ausgleichsstelle der ALV im Seco und die Vollzugsstellen in den Kantonen haben mit den Optimierungsmassnahmen bereits begonnen. Dabei ist ein enges Zusammenspiel zwischen den verschiedenen Sozialwerken entscheidend, um die ALV als tragenden Pfeiler im System der sozialen Sicherung noch besser zu verankern.

• Literatur
• Bocherens, Elischa; Weber, Bernhard (2015): «Wie wirkt sich Arbeitslosigkeit auf den späteren Erwerbsverlauf aus?», in Die Volkswirtschaft, Nr. 8–9, S. 39 ff.
• Fluder, Robert; Fritschi, Tobias; Salzgeber, Renate (2014): «Welche Gruppen von Arbeitslosen riskieren, längerfristig von Sozialleistungen abhängig zu werden?», in Die Volkswirtschaft, Nr. 4, S. 32 ff.

• Fussnoten
• 1. www.bsv.admin.ch > Dokumentation > Zahlen und Fakten > Statistiken > SHIVALV.
• 2. Weitere Informationen unter www.treffpunkt-arbeit.ch > arbeitslos > arbeitsmarktliche Massnahmen.
• 3. www.parlament.ch > Curia Vista Geschäftsdatenbank > Nr. 13.3361 > Dokumente > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.