En un coup d’œil
- Pour que l’accueil institutionnel des enfants soit abordable pour les parents, il faut que les tarifs soient adaptés à leur revenu, et que le prix maximal qu’ils supportent soit inférieur au coût total de l’accueil.
- Les contributions des pouvoirs publics permettent d’améliorer la qualité et la disponibilité de l’accueil lorsqu’elles sont subordonnées à des normes contraignantes et à des exigences de capacité.
- Des procédures simples et des droits clairement définis permettent d’en faciliter l’accès et renforcent l’égalité des chances.
L’étude commandée par la COFF et menée conjointement avec la politologue Meret Lütolf, de l’Université de Berne, a analysé le système de pilotage de l’accueil des enfants dans six cantons suisses et sept pays européens, à savoir l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni (Ecoplan 2026). L’analyse a dressé un état des lieux des outils de pilotage tels que la répartition des compétences, les flux de financement et la tarification, et a évalué les interactions générales entre les différents facteurs afin d’en tirer un ensemble de recommandations.
Financement du sujet et de l’objet
L’état des lieux montre que tous les pays étudiés utilisent des outils de pilotage similaires. Les pays fédérés comme la Suisse, la Belgique et l’Allemagne présentent néanmoins une plus grande diversité, du fait qu’il n’existe pratiquement aucune norme nationale dictant le financement et la qualité, ce qui entraîne de grandes disparités régionales (voir aussi Infras 2025 et Ecoplan 2020).
La différenciation entre financement du sujet et financement de l’objet est très utile pour l’analyse des effets de causalité. Dans le financement du sujet, les parents reçoivent des pouvoirs publics une contribution aux frais d’accueil. Cette dernière est versée soit directement aux parents, soit aux prestataires. Cette forme de financement est présente dans la plupart des pays et correspond généralement à une participation parentale définie en fonction du revenu.
Le financement de l’objet, quant à lui, est versé directement aux prestataires. Également présente dans la plupart des pays étudiés, cette forme de financement comprend des contributions à l’exploitation et à l’investissement, complétées par des fonds alloués à la promotion de la qualité et au développement du personnel. Ces contributions sont souvent subordonnées à des prescriptions de qualité, à la garantie d’horaires d’ouverture ou à d’autres exigences en lien avec l’exploitation de l’établissement. Elles permettent en outre de fixer un tarif parental maximal inférieur au coût total, ce qui allège la charge financière des familles.
Dans l’ensemble, la comparaison montre que le droit à l’accueil et la tarification sont étroitement liés : dans les pays où il existe un droit à l’accueil, soit les contributions parentales sont définies en fonction du revenu, soit des contingents d’exonération sont fixés, de manière à garantir une offre accessible et abordable à toutes les familles.
Un subventionnement des prestataires subordonné au respect de prescriptions permet de renforcer la qualité et de fixer un standard minimal uniforme. La diversité des réglementations et des compétences présente dans les systèmes fédéraux engendre des disparités régionales dans l’offre, la qualité et la charge financière supportée par les parents. Ces mécanismes démontrent l’importance du choix des outils de pilotage sur la qualité, l’accès et l’accessibilité financière de l’accueil.
Les trois principales mécaniques de pilotage
Les outils de pilotage juridiques, organisationnels et financiers ont un effet sur la qualité, l’accessibilité financière, l’égalité des chances, la disponibilité et l’accessibilité de l’accueil, selon trois mécaniques intitulées « financement du sujet », « cadre institutionnel » et « financement de l’objet » (voir graphique ci-dessous).
- En réduisant la participation parentale, le financement du sujet rend l’accueil des enfants plus abordable et plus accessible, en particulier pour les familles au revenu modeste, ce qui permet d’améliorer l’égalité des chances.
- Grâce aux normes de qualité, à la surveillance réglementée et à un droit à l’accueil, le cadre institutionnel permet d’améliorer l’égalité des chances, de faciliter l’accès pour toutes les familles et de définir des exigences minimales de qualité de l’offre.
- Le financement de l’objet garantit quant à lui la disponibilité et la stabilité de l’offre. Il permet d’assurer une qualité minimale de l’accueil et un haut niveau de satisfaction du personnel, tout en maintenant la participation parentale maximale en-dessous du coût effectif.
Les trois mécaniques ne peuvent déployer leurs effets qu’à certaines conditions. Le financement du sujet et le financement de l’objet requièrent tous deux un apport financier suffisant, tandis que le cadre institutionnel nécessite une surveillance adéquate et le respect de normes exigeantes.
L’examen des effets des divers outils de pilotage à la lumière de ces trois mécaniques parvient aux conclusions suivantes :
- À lui seul, aucun outil ne répond de manière égale aux cinq objectifs. Ce n’est qu’en combinant des leviers tant légaux que financiers et organisationnels qu’il est possible d’obtenir un résultat répondant à toutes les attentes.
- Les plus importants conflits d’objectifs opposent qualité et coût quand l’adoption de normes élevées n’est pas accompagnée par l’octroi de fonds publics suffisants.
- L’effet des outils de pilotage dépend du contexte. Par exemple, s’il manque des places d’accueil, les réductions tarifaires restent sans effet. Les programmes d’amélioration de la qualité ne sont efficaces que si les structures disposent de suffisamment de personnel qualifié.
On peut donc en déduire que, pour un accueil institutionnel de haute qualité, accessible et abordable pour toutes les familles, le système de pilotage à privilégier consiste en une combinaison coordonnée de financements du sujet et de l’objet, assortie de prescriptions légales contraignantes (voir CDAS/CDIP, 2022).
Les recommandations formulées dans l’étude indiquent comment développer et harmoniser ces approches.
Fixer une participation parentale supportable
Dans le financement du sujet, il est recommandé de fixer le montant de la participation parentale en fonction d’une base de calcul uniforme qui tienne compte du revenu, de la fortune et de la composition du ménage. L’objectif est de garantir une participation parentale supportable pour toutes les classes de revenus et configurations familiales, de mettre en place des incitations solides à exercer une activité lucrative et d’assurer une répartition équitable des charges entre les parents et les pouvoirs publics.
Le financement du sujet et le système tarifaire doivent être conçus de manière à éviter les effets de seuil. Par ailleurs, il est recommandé de recourir à un financement du sujet indirect en adressant le subventionnement directement aux prestataires, car cette manière de procéder permet de garantir une utilisation ciblée des fonds publics et de simplifier le flux financier.
En allouant des moyens supplémentaires à l’accueil des enfants ayant des besoins particuliers, le niveau de qualité recherché peut être garanti sans imposer de charge supplémentaire aux parents. Enfin, l’allègement fiscal est une mesure à utiliser à titre complémentaire, et non en remplacement des tarifs parentaux en fonction du revenu. Il crée en effet une incitation à exercer une activité lucrative mais ne remplace pas la mise en place de tarifs dégressifs.
Garantir la disponibilité de l’accueil
De quoi faut-il tenir compte dans la conception du financement de l’objet ? De manière générale, les contributions versées dans le cadre du financement de l’objet permettent de garantir une disponibilité de base, de stabiliser la qualité de l’offre et de soulager les familles en allégeant leur participation aux coûts. Elles permettent également d’investir dans le développement de la qualité.
Le financement de l’objet doit être lié à la capacité d’accueil autorisée et non au taux d’occupation effectif des places d’accueil. Ainsi, les prestataires disposent d’une base de planification fiable, ce qui les protège des préjudices financiers occasionnés par les variations de la demande à court terme.
Par ailleurs, des contributions à l’investissement sont à prévoir pour l’augmentation du nombre de places en fonction des besoins et pour l’aménagement d’équipements adaptés aux enfants. Ainsi, il est possible d’améliorer la disponibilité des places d’accueil, y compris pour les enfants ayant un besoin d’assistance accru.
Enfin, il est essentiel de garantir la qualité de l’offre sur le long terme. En allouant les fonds de manière ciblée à la formation continue, à la définition de taux d’encadrement adéquats et au développement continu de la qualité, on se donne les moyens d’améliorer la qualité de l’offre sans augmenter la charge financière des parents.
Un cadre institutionnel indispensable
Afin de permettre aux familles de faire appel à l’accueil institutionnel et aux prestataires d’élaborer une planification fiable, il faut définir des règles claires régissant le droit et l’accessibilité de l’accueil. La transparence des procédés et la fiabilité du financement revêtent une importance égale. Les procédures claires et transparentes ainsi que la réglementation de la participation aux coûts par les pouvoirs publics permettent de décharger les familles et de renforcer la stabilité de l’offre.
La définition de normes de qualité constitue un aspect central du financement public. Ce n’est que si ces normes sont inscrites à un niveau politique supérieur et contraignantes pour l’octroi de subventions qu’il est possible d’assurer une qualité comparativement élevée de l’offre. De même, il est essentiel de définir clairement les compétences en matière de surveillance et de développement de la qualité. Une réglementation transparente et des directives contraignantes permettent de réduire les disparités régionales et de promouvoir le développement de l’offre.
En outre, le droit individuel à l’accueil institutionnel est un moyen efficace de garantir l’égalité de traitement entre familles et entre enfants. Les cantons sont tenus de veiller à ce que l’offre d’accueil autorisée soit accessible à tous les parents, indépendamment de la forme d’accueil, du type d’organisme et du lieu de résidence de la famille. De plus, les procédures doivent être simples et uniformes au sein d’un même canton. Une réglementation compréhensible et des procédures numérisées s’appuyant sur le relevé automatique de données permettront de réduire la charge de toutes les parties et d’éviter le non-recours.
Enfin, il convient de renforcer le financement commun. En effet, un financement partagé entre tous les échelons étatiques augmente les moyens disponibles et reflète les différentes responsabilités de chacun. En déterminant la part de financement de chaque partie, il faut veiller à ce que la participation parentale reste supportable pour toutes les classes de revenu.
Le financement suffisant : une condition fondamentale
Les recommandations énumérées plus haut doivent permettre de façonner un système de pilotage qui garantisse un accueil institutionnel de qualité, accessible et à la portée de toutes les familles. Cependant, les objectifs de qualité, d’égalité des chances, de disponibilité, d’accès et d’accessibilité financière applicables à l’accueil ne peuvent être atteints que si le financement alloué par les autorités publiques est suffisant. Cette condition est essentielle à la mise en œuvre efficace de ces critères.
Si ces objectifs sont considérés comme fondamentaux, l’intégration de l’accueil institutionnel des enfants dans les structures éducatives – en s’appuyant sur des prestataires tant publics que privés – constitue la prochaine étape dans une évolution logique. À condition de garantir un haut niveau de qualité, une telle approche permettrait de satisfaire au mieux aux critères d’égalité des chances, de disponibilité, d’accès et de prix abordable.
Bibliographie
CDIP et CDAS (2022). Recommandations de la CDAS et de la CDIP sur la qualité et le financement de l’accueil extrafamilial et parascolaire des enfants.
Ecoplan (2020). Offres d’accueil extrafamilial : vue d’ensemble de la situation dans les cantons. Normes de qualité, systèmes de financement et vue d’ensemble de l’offre. Berne : Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS). Rapport final.
Ecoplan (2023). Analyse und Bewertung kantonaler Systeme der familien- und schulergänzenden Kinderbetreuung. Berne : Ecoplan, sur mandat de l’office des affaires sociales du canton de Saint-Gall (en allemand).
Ecoplan (2026). Öffentliche Steuerung und Finanzierung der institutionellen Kinderbetreuung vor Schuleintritt, sur mandat de la COFF.
INFRAS (2025). Übersicht zur Finanzierung der institutionellen Kinderbetreuung in den Kantonen: Teile 1 und 2. Étude réalisée sur mandat de l’OFAS. Berne : Aspects de la sécurité sociale, rapport de recherche no 30/25 (en allemand).
