Comment mesurer la pauvreté ?

Conceptions de la pauvreté Il n’existe pas de critères objectifs permettant de déterminer à partir de quand une personne est considérée comme pauvre, mais seulement des critères qui varient selon la perspective retenue, d’une part, et le contexte social, culturel et politique, d’autre part. C’est la raison pour laquelle la recherche sur cette question se caractérise par une multitude d’approches quant à la façon de mesurer la pauvreté.

Dans les sociétés modernes, la distribution des oppor­tunités, les conditions de vie et le statut social dépendent en grande partie du revenu et de la fortune disponibles. Les ressources financières des ménages jouent par conséquent un rôle central dans la statistique de l’OFS sur la pauvreté.

Deux conceptions de la pauvreté sont utilisées : une approche absolue, qui part des besoins essentiels, et une approche relative, qui se fonde sur la répartition des revenus. Par ailleurs, un taux de privation matérielle tient compte des aspects non monétaires de la pauvreté. Il indique la part des personnes qui, pour des raisons financières, présentent des lacunes dans les conditions minimales d’existence ou doivent renoncer à la possession de biens de consommation durables essentiels.

Conception absolue La notion de pauvreté absolue utilisée par l’OFS repose sur la définition d’un minimum social devant permettre d’assurer non seulement la survie physique, mais aussi une participation minimale à la vie sociale. Sont considérées comme pauvres selon cette conception les personnes qui n’ont pas les moyens financiers d’acquérir les biens et services nécessaires à une vie sociale intégrée. L’avantage de cette approche est qu’elle fonde la mesure de la pauvreté sur les besoins des personnes concernées.

En Suisse, la définition du minimum social est dérivée des normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), qui servent de référence pour l’appréciation du droit à percevoir l’aide sociale. Le seuil de pauvreté absolue de l’OFS est défini d’après ces normes1. Il comprend les composantes suivantes :

• Le forfait pour l’entretien vise à couvrir les dépenses pour l’alimentation, l’habillement, les soins corporels, les loisirs, la formation et d’autres besoins fondamentaux. L’OFS utilise ici le montant des normes de la CSIAS, qui est valable pour l’ensemble de la Suisse et échelonné en fonction de la taille du ménage.
• Les frais de logement doivent, selon les normes de la CSIAS, se situer « dans les prix du marché immobilier local ». Le calcul du seuil de pauvreté tient compte des frais effectifs de logement jusqu’à une certaine limite, qui est déterminée empiriquement sur la base de la statistique de l’aide sociale.
• Pour d’autres dépenses nécessaires, telles que les primes d’assurance, 100 francs par mois et par personne de 16 ans et plus dans le ménage sont pris en compte dans le calcul du seuil de pauvreté. Ce seuil se situe donc légèrement au-dessus de la couverture des besoins matériels de base et correspond ainsi mieux à l’idée d’un minimum social.

Ces trois composantes permettent de définir un seuil de pauvreté distinct pour chaque ménage. Si le revenu disponible du ménage s’avère être inférieur au seuil de pauvreté, toutes les personnes qui le composent sont considérées comme pauvres.

Conception relative Au niveau international, la pauvreté est généralement définie au moyen de seuils de pauvreté relative. Sont considérées comme pauvres selon cette conception les personnes qui vivent dans un ménage dont les revenus sont sensiblement inférieurs au niveau courant des revenus dans le pays considéré. La pauvreté est donc envisagée comme une forme d’inégalité sociale. Le fait qu’une personne soit considérée comme pauvre ne dépend pas uniquement de sa situation économique propre ou de celle de son ménage, mais aussi du niveau général de bien-être du pays dans lequel elle vit. Puisque cet indicateur peut être calculé partout de la même manière, indépendamment de facteurs propres à un pays comme la législation sociale, il se prête bien aux comparaisons internationales. 2

Selon la conception relative de la pauvreté, une personne est considérée comme pauvre lorsque son revenu disponible équivalent est inférieur au seuil de pauvreté relative qui a été défini. Les seuils de pauvreté relative les plus couramment utilisés à l’échelle internationale sont fixés à 50 ou 60 % de la médiane du revenu disponible équivalent de l’ensemble de la population. Les analyses qui suivent utilisent un seuil correspondant à 60 % de la médiane3.

Privation matérielle Pour tenir aussi compte des aspects non monétaires de la pauvreté, il est possible de compléter les mesures de la pauvreté financière par l’utilisation d’indicateurs de privation matérielle. On parle de privation matérielle lorsque, pour des raisons financières, une personne souffre de lacunes dans les conditions minimales d’existence ou doit renoncer à la possession de biens de consommation considérés comme essentiels par la majorité de la population.

Pour la statistique de la pauvreté, l’OFS détermine la part de la population concernée par ces privations et calcule un taux de privation matérielle. A cet effet, il utilise un indice composé des neuf éléments de privation matérielle suivants :

• capacité de faire face dans un délai d’un mois à une dépense imprévue de 2500 francs ;
• capacité de financer chaque année une semaine de vacances hors de son domicile ;
• absence d’arriérés de paiement ;
• capacité de s’offrir un jour sur deux un repas composé de viande ou de poisson (ou équivalent végétarien) ;
• capacité de chauffer convenablement son domicile ;
• accès à un lave-linge ;
• possession d’un téléviseur couleur ;
• possession d’un téléphone ;
• possession d’une voiture.

On considère qu’une personne souffre de privations matérielles si elle présente des manques dans au moins trois de ces neuf catégories.

Analyse de certains groupes à risque L’analyse de certains groupes socio-démographiques à la lumière des trois conceptions de la pauvreté permet d’identifier, dans la plupart des cas, les mêmes groupes à risque4. Les trois indicateurs donnent toutefois des résultats divergents pour certains de ces groupes (voir le graphiqueG1) :

• Les personnes de 65 ans et plus présentent un taux de pauvreté absolue et un taux de pauvreté relative supérieurs à la moyenne, tandis que leur taux de privation matérielle est le plus faible de toutes les classes d’âge.
• Les personnes seules de moins de 65 ans présentent un taux de pauvreté absolue et un taux de privation matérielle particulièrement élevés, alors que ce groupe n’est pas particulièrement menacé par la pauvreté selon la conception relative de la pauvreté.
• Les ménages comptant deux adultes et trois enfants ou plus affichent un taux de pauvreté relative supérieur à la moyenne, tandis qu’ils ne présentent pas un risque majeur d’après les deux autres mesures de la pauvreté.

Personnes de 65 ans et plus Avec son principe des trois piliers, le système suisse de prévoyance vieillesse présente certaines caractéristiques qui sont de nature à créer des difficultés dans le relevé statistique des prestations. Alors que les prestations du 1er pilier sont nécessairement versées sous forme de rente mensuelle, l’organisation du 2e (LPP) et du 3e pilier (prévoyance privée) laisse aux assurés la liberté de choisir s’ils veulent percevoir les cotisations accumulées sous la forme d’une rente mensuelle ou d’un versement en capital.

Or seule la rente mensuelle est considérée comme un revenu pour le relevé statistique des prestations de vieillesse, un retrait en capital étant assimilé à un transfert de capital. Pour de nombreuses personnes ayant atteint l’âge de la retraite, la fortune représente un élément important de leurs ressources financières (OFS 2014). Celle ci n’est cependant pas prise en compte ni dans la conception absolue de la pauvreté ni dans la conception relative (cf. encadré). Il existe donc un risque que des ménages vivant totalement ou partiellement de leur fortune soient identifiés comme pauvres sur la base de leurs revenus.

Le graphique G2 montre que le taux de pauvreté relative de la population âgée baisse de façon significative lorsque des limites supérieures sont apliquées à la fortune : le taux de pauvreté diminue parallèlement à l’abaissement de la limite de la fortune considéré5. Si le taux de pauvreté relative des personnes âgées de 65 ans et plus s’élève à 23,4 % lorsque la fortune n’est pas du tout prise en compte, il passe à 11,5 % dans les ménages disposant d’une fortune maximale de 50 000 francs. Dans les ménages dont la fortune ne dépasse pas 30 000 francs, on constate qu’il n’existe plus de différence significative entre le taux de pauvreté relative des personnes âgées de 65 ans et plus (8,7 %) et celui des personnes en âge de travailler (18 à 64 ans ; 7,7 %).

Le taux de pauvreté relative de la population en âge de travailler diminue aussi lorsque la fortune est prise en compte, mais dans une bien moindre mesure. Ce constat suggère qu’une utilisation de la fortune pour compenser de faibles revenus est moins fréquente dans cette classe d’âge qu’au sein de la population âgée.

Personnes seules de moins de 65 ans et ­familles ayant trois enfants ou plus Bien que les conceptions absolue et relative de la pauvreté aient toutes deux pour objectif de refléter la réalité de la pauvreté financière ou de l’exposition à ce risque, elles arrivent à des résultats divergents dans le cas des personnes seules et des familles nombreuses (voir graphiqueG1). Cette situation s’explique principalement par le fait que ces conceptions utilisent des échelles d’équivalence différentes. Les échelles d’équivalence servent à comparer les revenus ou les dépenses de ménages qui diffèrent par leur taille et leur composition.

Dans la conception relative de la pauvreté, les revenus des ménages sont pondérés en utilisant l’échelle d’équivalence modifiée de l’OCDE. Dans la conception absolue de la pauvreté, par contre, l’échelle d’équivalence utilisée est dérivée du seuil de pauvreté, dont le niveau est plus ou moins élevé selon la taille du ménage. Deux échelles distinctes peuvent être distinguées dans ce cas : l’échelle d’équivalence définie par la CSIAS pour calculer le forfait pour l’entretien ou l’échelle obtenue à partir du seuil de pauvreté absolue défini par l’OFS (qui comprend le forfait pour l’entretien, les frais de logement et d’autres frais). Contrairement à l’échelle d’équivalence modifiée de l’OCDE, ces deux dernières échelles ne tiennent pas compte de l’âge des membres du ménage.

Tandis que l’échelle modifiée de l’OCDE et l’échelle de la CSIAS affichent l’une et l’autre une progression similaire en fonction de la taille du ménage, l’échelle qui tient compte des frais de logement se caractérise au contraire par une progression nettement moins importante. Cela signifie que le seuil de pauvreté relative augmente plus fortement pour les familles nombreuses que le seuil de pauvreté absolue. Le taux de pauvreté relative de ces ménages est par conséquent plus élevé. La raison principale de cette situation est que les frais de logement ne progressent pas dans la même mesure que l’augmentation du nombre de personnes dans le ménage et que ces frais sont proportionnellement plus élevés pour une personne vivant seule. Cela peut s’expliquer par des économies d’échelle6, mais aussi par le fait que les conditions de logement des personnes seules sont souvent plus favorables que celles des familles nombreuses. En Suisse, une personne seule occupe 3,1 pièces en moyenne, tandis que le nombre moyen de pièces par personne n’est que de 0,9 pour les familles ayant trois enfants ou plus.

Afin de pouvoir quantifier l’influence des échelles d’équivalence sur le niveau des taux de pauvreté, plusieurs taux de pauvreté relative ont été simulés au moyen des différentes échelles (voir graphiqueG3). Il ressort de cette analyse que les différences de taux entre l’échelle modifiée de l’OCDE et l’échelle de la CSIAS ne sont pas importantes et que les deux échelles identifient les mêmes groupes à risque. Cependant, dès lors que l’on utilise l’échelle d’équivalence dérivée du seuil de pauvreté absolue, qui tient compte des frais de logement, les groupes à risque identifiés sont les mêmes que ceux exposés à la pauvreté absolue : le taux de pauvreté des personnes seules de moins de 65 ans est alors nettement plus élevé que celui de la population totale. En revanche, le taux des ménages comptant deux adultes et trois enfants ou plus ne s’écarte plus significativement du taux de la population totale : les intervalles de confiance des deux groupes se chevauchent.

Conclusion L’OFS utilise différentes conceptions de la pauvreté dans ses analyses, notamment par souci de rendre justice à la complexité de la problématique et à l’hétérogénéité des exigences. Le fait que la définition de la pauvreté revête toujours, dans une certaine mesure, une dimension normative est à ce titre moins problématique. Comme le montrent les analyses qui précèdent, une approche suffisamment large de la question s’avère particulièrement importante pour la statistique de la pauvreté. C’est notamment vrai en ce qui concerne les groupes qui, selon l’indicateur retenu, peuvent être considérés ou non comme des groupes à risque. Le fait de se limiter à un seul indicateur exposerait au risque de ne pas identifier certains groupes vulnérables et de ne pas leur accorder suffisamment d’attention dans le débat politique.

Par ailleurs, il apparaît clairement que les questions méthodologiques, qu’il s’agisse de la définition des ressources financières (avec ou sans prise en compte de la fortune) ou du choix de l’échelle d’équivalence, peuvent avoir une influence décisive sur la détermination des groupes à risque. Le choix de l’indicateur et de son opérationnalisation doit donc être soigneusement justifié et régulièrement revu.

• Bibliographie
• Office fédéral de la statistique, OFS (2014) : La pauvreté des personnes âgées, Neuchâtel : OFS.
• Office fédéral de la statistique, OFS (2012) : Pauvreté en Suisse : concepts, résultats et méthodes. Résultats calculés sur la base de l’enquête SILC 2008 à 2010, Neuchâtel : OFS.
• The Canberra Group (2012): Canberra Group Handbook on Household Income Statistics, 2e édition, Genève : Nations Unies : www.unece.org > Our work > Statistics > Publications > Economic statistics.
• Conférence suisse des institutions d’action sociale, CSIAS (2005) : Aide sociale : concepts et normes de calcul, 4e édition avril 2005, compléments 12/05, 12/07, 12/08, 12/10, 12/12, 12/14, 12/15 : www.csias.ch > Normes CSIAS > Consulter les normes.

• 1. L’aide sociale étant réglée à l’échelle régionale et adaptée aux situations concrètes, les normes de la CSIAS autorisent une certaine liberté d’appréciation. Le seuil de pauvreté de l’OFS ne correspond donc pas parfaitement aux normes de la CSIAS et ne saurait en aucun cas fonder un droit à l’aide sociale.
• 2. Cela est conforme aux recommandations du groupe de Canberra (2011), reconnues à l’échelle internationale. Il n’existe d’ailleurs pas de données adéquates à l’échelle nationale pour recenser la fortune des ménages.
• 3. La médiane partage l’ensemble des valeurs observées (et ordonnées selon leur grandeur) en deux parties égales.
• 4. Les groupes à risque sont définis comme les groupes de population pour lesquels le taux de pauvreté est significativement plus élevé que celui de la population dans son ensemble. La différence entre deux groupes est qualifiée de significative lorsque leurs intervalles de confiance ne se recoupent pas.
• 5. Ces évaluations reposent sur l’enquête SILC 2011, des informations détaillées sur la fortune des ménages ayant été recueillies cette année dans le cadre d’un projet pilote.
• 6. Par exemple, un ménage de quatre personnes ne doit généralement pas dépenser quatre fois plus qu’une personne seule pour atteindre le même confort de logement.