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Développement continu de l’AI : aperçu

Le Développement continu de l’AI vise à mettre sur pied un soutien adéquat et ­coordonné en faveur des enfants, des jeunes et des assurés atteints de troubles psychiques, en ­collaboration avec les acteurs impliqués, pour que leur potentiel de réadaptation soit exploité et que leur aptitude au placement soit améliorée.
Patrick Cudré-Mauroux
  |  02 juin 2017
    Droit et politique
  • Assurance-invalidité
  • Réadaptation

Chaque année, plusieurs milliers d’assurés sont pris en charge par l’AI. Des enfants atteints d’une infirmité congénitale, dont le traitement est pris en charge par l’AI. Des jeunes et des adultes, dont la situation rend nécessaires des mesures de réadaptation afin de les insérer ou de les réinsérer sur le marché du travail. Des travailleurs, dont la santé laisse penser qu’ils risquent de devenir invalides et qui ont besoin de mesures de détection et d’intervention précoces. Des personnes davantage touchées, qui nécessitent un accompagnement plus intense et pour lesquelles une aide sous forme d’allocation pour impotent, de moyens auxiliaires ou encore d’une contribution d’assistance se justifie. Enfin, lorsqu’une réadaptation complète n’est pas possible, des assurés auxquels une rente, entière ou partielle, doit être octroyée pour couvrir leurs besoins vitaux.

Ces dernières années, l’AI a fait l’objet de diverses réformes et son orientation principale a diamétralement changé. D’une assurance de rente, l’AI est devenue une assurance de réadaptation. C’est ce que confirment les évaluations des 4e et 5e révisions ainsi que de la révision 6a (Bolliger et al. 2013). Bien que le dispositif de réadaptation pour les bénéficiaires de rente introduit par la révision 6a n’ait pas encore donné les résultats escomptés, l’effectif des rentes a baissé plus rapidement que prévu. Depuis 2005, l’effectif global des rentes n’a cessé de se réduire, quand bien même la population assurée est passée de 4,8 à 5,2 millions de personnes de la fin 2005 à la fin 2013, ce qui représente une progression de 9 %. Les analyses statistiques montrent toutefois que ce recul est nettement moins marqué pour certaines tranches d’âge et certaines causes d’invalidité, notamment pour le groupe des jeunes adultes et les personnes atteintes de troubles psychiques.

L’OCDE a publié en janvier 2014 un rapport sur la santé mentale et l’emploi en Suisse (OCDE 2014), dans lequel elle reconnaît que l’AI fonctionne bien, mais déplore des manques à pallier. C’est pourquoi l’optimisation du système doit se poursuivre. Le rapport arrive aux conclusions suivantes :

  • Les employeurs ne sont pas suffisamment armés pour gérer les cas d’employés souffrant de troubles psychiques.
  • Le système de l’AI n’accorde pas encore assez d’importance au rôle des employeurs et aux incitations à exercer une activité lucrative.
  • Les offices régionaux de placement (ORP) et les services sociaux n’offrent qu’une assistance limitée aux personnes souffrant de troubles mentaux.
  • Le changement de modèle entamé avec la 4e révision de l’AI n’est pas encore achevé.
  • En dépit de la collaboration interinstitutionnelle (CII)1, des problèmes de coordination entre les acteurs subsistent.
  • Le système de santé suisse, qui coûte cher, pourrait être plus performant en termes d’emploi, moyennnant une affectation plus efficace des ressources existantes.
  • Les ressources considérables consacrées à la formation ne préviennent ni le décrochage scolaire ni le passage au régime d’invalidité.

Sur la base de ces constats, l’OCDE formule plusieurs recommandations :

  • renforcer les mesures sur le lieu de travail ;
  • rapprocher l’AI du monde du travail en soulignant le rôle des employeurs et l’intérêt d’interventions précoces axées sur le lieu de travail ;
  • renforcer au sein des ORP et des services sociaux les compétences permettant d’aborder les problèmes de santé mentale au travail ;
  • faire en sorte que la CII place le système de santé sur un pied d’égalité avec les autres partenaires et renforcer la collaboration entre des institutions aux intérêts parfois opposés ;
  • faire en sorte que le système de soins psychiatriques, qui bénéficie de ressources adéquates, soit davantage axé sur le lieu de travail ;
  • axer davantage la politique de formation sur la transition vers la vie professionnelle.

Si les différentes réformes portent leurs fruits, il sied de relever qu’en juin 2013, le Parlement a classé le projet de la 6e révision de l’AI, deuxième volet (révision 6b). Ce classement laisse ouverts divers chantiers qui méritent d’être menés à terme. Il faut noter également que le projet 3, qui contient les adaptations des rentes pour enfant et des frais de voyage, est toujours en suspens au Parlement2.

Du point de vue statistique, les constats faits par le Conseil fédéral dans son message concernant la révision 6b n’ont pas changé. Si l’on note une baisse sensible du taux de nouvelles rentes et de l’effectif des rentes, cette baisse ne se vérifie pas pour les jeunes et les personnes atteintes dans leur santé psychique. Ces deux populations doivent avoir toute notre attention.

Il est évident que les révisions réalisées permettent à l’AI de mieux remplir son mandat constitutionnel et, en particulier, d’appliquer le principe qui veut que « la réadaptation prime la rente ». Il n’en reste pas moins qu’il faut poursuivre l’optimisation du système, en particulier pour les enfants, les jeunes et les jeunes adultes, ainsi que pour les assurés présentant des troubles psychiques, car les dernières révisions de l’AI n’ont pas eu l’effet escompté pour les jeunes de 18 à 24 ans, ni pour les personnes souffrant de maladies psychiques. Toutefois, l’AI ne parviendra à relever les défis d’ordre sociétal qu’en collaboration avec les acteurs de la santé et de la formation scolaire et professionnelle, ainsi qu’avec les employeurs et les autres assurances sociales.

Objectif du Développement continu de l’AI Le projet « Développement continu de l’AI », lancé le 25 février 2015 par le Conseil fédéral, a été mis en consultation du 4 décembre 2015 au 18 mars 2016. Le Conseil fédéral a adopté le message le 15 février 2017 et l’a transmis au Parlement. Les raisons qui l’ont amené à agir et les grandes lignes du projet tel qu’il avait été mis en consultation ont déjà fait l’objet d’un article du soussigné (Cudré-Mauroux 2015). Quittant la voie de l’assainissement, le projet remet les assurés au centre des préoccupations. Optimiser le système pour permettre à l’AI d’intervenir plus tôt, plus rapidement, de manière plus ciblée : tel est le fil rouge de la présente réforme, sur laquelle le Parlement débattra prochainement (vue d’ensembles des mesures prévues voir tableauT2). Quant à son objectif, il est de mettre sur pied un soutien adéquat et coordonné en faveur des enfants, des jeunes et des assurés atteints de troubles psychiques, en collaboration avec les acteurs impliqués, pour que leur potentiel de réadaptation soit exploité et que leur aptitude au placement soit améliorée.

Contexte financier Les tendances qui ont guidé les réflexions du Conseil fédéral n’ont pas changé ces deux dernières années.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’assainissement de l’assurance-invalidité en 2011, l’AI a remboursé 3,6 milliards de francs à l’AVS. En 2016, ses dépenses se sont montées à 9,2 milliards de francs et ses recettes, à 9,9 milliards (dont 1,1 milliard provenant du financement additionnel par la TVA). Selon les projections actuelles, la baisse du nombre de nouvelles rentes ayant sur les dépenses un impact croissant au fil du temps, l’AI présentera encore des excédents à l’échéance de la période de financement additionnel, fin 2017. Par conséquent, la dette sera remboursée d’ici à 2030 environ, même en tenant compte de la réforme Prévoyance vieillesse 2020 et du programme de stabilisation 2017-2019. Les conséquences financières d’autres objets en cours, dont notamment le projet 3 de la révision 6b, ne sont pas prises en compte dans ces considérations. Le développement continu de l’AI peut donc quitter, du moins pour le moment, la voie de l’assainissement et des économies.

Les mesures d’économie supplémentaires demandées par certains participants à la consultation (Bigovic 2017) ne sont pas nécessaires. Le Conseil fédéral reste néanmoins très attentif aux finances de l’AI et interviendra aussitôt si la situation devait changer.

Orientations principales La réforme de l’AI vise à renforcer le potentiel de réadaptation et à améliorer l’aptitude au placement pour les trois groupes cibles que sont les enfants, les jeunes et les jeunes adultes et les adultes atteints dans les santé psychique. Ces mesures sont décrites en détail dans deux autres articles du présent dossier. Le projet prévoit en outre, pour les trois groupes cibles, d’améliorer la collaboration entre les acteurs, et notamment celle entre les offices AI et les médecins traitants. Des incitations seront créées par la mise sur pied d’un système de rentes linéaire. Enfin, l’octroi d’une rente sera encore plus ciblé et n’interviendra que si le potentiel de réadaptation de l’assuré est entièrement épuisé et qu’une réadaptation est impossible, en l’état, pour des raisons de santé3.

Amélioration de la coordination entre les acteurs Le projet prévoit diverses mesures visant à renforcer la coopération entre les acteurs et dont tous les assurés profiteront. Le Conseil fédéral pourra conclure une convention de collaboration avec les organisations faîtières du monde du travail afin de renforcer les mesures visant une intégration sur le marché du travail. Les employeurs bénéficieront pour leur part de l’extension des prestations de conseil et de suivi. Il est également prévu de rendre obligatoire, pour les assurés qui suivent une mesure de réadaptation, la couverture des accidents professionnels et non professionnels par l’assurance-accidents. Les dispositions en matière de responsabilité applicables au placement à l’essai seront étendues aux mesures de réinsertion. Les informations pertinentes seront transmises aux médecins traitants afin d’améliorer la collaboration dans l’optique de la réadaptation de l’assuré. Il convient en outre d’accorder plus de place à la médecine des assurances dans la formation de base, la formation postgraduée et la formation continue des médecins. Le nombre d’indemnités journalières de l’assurance-chômage (AC) passera de 90 à 180 après une révision de rente. Une base légale sera créée afin de permettre aux organes d’exécution, notamment de l’AI, de l’AC et de l’aide sociale, de collaborer plus étroitement.

L’objectif de la réforme de l’AI n’est réalisable qu’en collaboration avec les autres acteurs impliqués. Cette nécessité est soulignée dans plusieurs rapports scientifiques (Baer et al. 2015, OFSP 2016). Ces rapports insistent sur le fait qu’une bonne collaboration avec les acteurs clés constitue une condition essentielle pour la (nouvelle) réadaptation : une action tardive est souvent la conséquence d’un manque de coopération et de coordination, et a des répercussions négatives sur le succès de la réadaptation.

Les principaux acteurs sont les employeurs et les médecins traitants, que ce soit dans la détection précoce ou pendant la phase de réadaptation. Il est prévu d’optimiser la couverture des accidents durant l’exécution de mesures de réadaptation et d’étendre l’assurance responsabilité civile (RC) aux mesures de réinsertion. Les employeurs auront droit à des prestations de conseil et de suivi par l’office AI pendant toute la phase de réadaptation, ainsi qu’une fois la réadaptation terminée. Cela permet de renforcer la confiance des employeurs envers l’ensemble du système, en particulier à l’égard du travail des offices AI, mais également à l’égard des assurés qui veulent conserver ou reprendre un emploi. Les médecins doivent pour leur part être mieux informés sur l’AI en général, ainsi que sur les mesures de réadaptation suivies par leurs patients. Un travail de sensibilisation s’impose ici.

Les assurances privées et les assurances sociales sont d’autres acteurs non négligeables. Comme mentionné, des modifications sont prévues au niveau de l’assurance-accidents et de l’assurance RC. Il faut aussi étendre la durée du droit aux indemnités journalières en cas de chômage après la réduction ou la suppression d’une rente AI. En outre, il est prévu de créer une base légale pour renforcer la collaboration entre l’AI, l’AC et l’aide sociale dans le cadre de centres de compétence régionaux pour le placement.

Système de rentes linéaire La mise en place d’un système de rentes linéaire devrait mieux inciter à exercer une activité lucrative. Comme dans le droit en vigueur, une rente entière sera octroyée à partir d’un taux d’invalidité de 70 %. Le principe « la réadaptation prime la rente » est renforcé afin qu’aucune rente ne soit octroyée, en particulier aux jeunes assurés, tant qu’une mesure de réadaptation est envisageable.

Conséquences pour les assurés Les conséquences d’une adaptation du système de rentes et des mesures prévues pour les groupes cibles des enfants ainsi que des jeunes et des jeunes adultes sont traitées dans les articles respectifs du dossier. Les considérations qui suivent portent uniquement sur les conséquences des autres mesures, qui ont un impact sur l’ensemble du système AI.

Le renforcement de la confiance des employeurs les incitera à accepter l’exécution de mesures de l’AI dans leur entreprise. Ceci permettra à un plus grand nombre d’assurés d’accomplir leurs mesures sur le marché primaire du travail, ce qui les préparera mieux à une future activité lucrative.

La prolongation de la durée du droit aux prestations de chômage offrira une meilleure garantie des besoins vitaux après la réduction ou la suppression d’une rente suite à une révision. Le fait qu’un soutien soit accordé plus longtemps incite les assurés à s’engager sur la voie de la réadaptation. Sur la base des expériences faites avec le droit actuel et en tablant sur une information systématique de la part de l’AI et de l’aide sociale, on peut estimer que 200 personnes par année seront concernées.

La possibilité de confier aux offices AI des tâches découlant d’autres lois fédérales et de déléguer des tâches des offices AI à d’autres autorités pourrait aboutir ultérieurement à une coopération plus étroite avec les ORP et avec les autorités d’aide sociale. Les personnes présentant une problématique complexe auraient ainsi un interlocuteur unique.

Conséquences financières Du point de vue financier, l’ensemble des mesures prises pour le groupe cible des enfants dans le domaine des mesures médicales permettra des économies pour l’AI de l’ordre de 160 millions de francs. Dans le même temps, d’autres infirmités congénitales, et notamment un certain nombre de maladies rares, seront inscrites sur la liste des pathologies reconnues par l’assurance. Le volume des coûts supplémentaires pris en charge à ce titre par l’AI ne peut pas être chiffré pour l’instant, mais l’objectif est que la révision de la liste des infirmités congénitales soit globalement neutre en termes de coûts pour l’AI (voir tableau T1).

L’ensemble des mesures prévues pour le groupe cible des jeunes et jeunes adultes atteints dans leur santé psychique permettra de réaliser des économies de 4 millions de francs en 2019 et de 35 millions en 2030. Ce chiffre tient compte des économies réalisées par le biais des modifications relatives aux indemnités journalières (51 millions de francs), économies qui seront réinvesties partiellement dans les mesures de réadaptation. Ce chiffre tient compte de l’ordre de grandeur énoncé dans le message, selon lequel ces mesures, si elles peuvent éviter chaque année l’octroi d’une nouvelle rente dans 5 % des cas (65 cas), permettront des économies de 2 millions de francs en 2019 et de 17 millions en 2030. Il sied de préciser qu’il ne s’agit nullement d’une prévision ou d’un objectif. L’expérience des dernières révisions de l’AI a montré qu’il est vain d’émettre des pronostics quant aux effets des mesures envisagées sur les rentes potentiellement évitables. Cet ordre de grandeur permet donc plutôt de montrer à partir de combien de rentes évitées la présente réforme atteindra l’objectif de neutralité des coûts.

Pour l’ensemble des mesures prévues pour le groupe cible des adultes atteints dans leur santé psychique, un surcoût de 1 million de francs en 2019 et de 7 millions en 2030 est à attendre. L’objectif de neutralité des coûts sera également atteint pour ce groupe cible, mais il est indispensable de prendre en considération une période suffisamment longue pour pouvoir intégrer les retours sur investissement. L’expérience de la 5e révision a montré que les mesures de réadaptation déploient pleinement leurs effets au plus tard après dix ans. Si ces mesures évitent chaque année l’octroi de 90 nouvelles rentes (soit 1,5 % de celles-ci), elles permettront des économies de 3 millions de francs en 2019 et de 25 millions en 2030. Le nombre de 90 nouvelles rentes est de nouveau un ordre de grandeur évoqué pour indiquer ce qui doit être atteint pour que le projet soit neutre en termes de coûts. Il ne s’agit nullement d’une prévision ou d’un objectif.

Les mesures destinées à améliorer la coordination, y compris le système de rentes linéaire, entraînent des coûts supplémentaires de 21 millions de francs en 2019 et de 22 millions en 2030.

Globalement, si un surcoût de 18 millions de francs découle de la mise en œuvre des mesures lors de la première année, il sied de constater qu’en 2030, les mesures prises permettront des économies de l’ordre de 5 millions de francs, ce qui montre bien que ce projet est neutre au niveau des coûts.

Conclusion Le développement continu de l’AI concerne près de 80 articles de loi. Il ne s’agit pas d’une révolution, mais bien d’une optimisation du système. Celle-ci porte sur presque tous les domaines de l’AI, mais le fait de manière équilibrée et neutre au niveau des coûts. Elle doit permettre à un système qui a déjà fait ses preuves de s’améliorer encore. Ce n’est qu’à ce prix que l’AI pourra faire face à ses défis futurs, représentés notamment par les jeunes et les personnes atteintes dans leur santé psychique. Le message, fort de plus de 200 pages, est désormais sur la table de nos parlementaires.

Patrick Cudré-Mauroux

Avocat, chef du secteur Législation et droit, domaine AI, OFAS.
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