Aufsicht über die berufliche Vorsorge: Zusammenarbeit verbessern

Seit rund 15 Jahren ist in der zweiten Säule die sogenannte Strukturreform in Kraft: Die Reform der beruflichen Vorsorge von 2010 (Kucera und Ruppen 2011) hatte unter anderem zum Ziel, die Aufsicht strukturell zu entflechten, zu stärken, zu vereinheitlichen und vorausschauend auszugestalten. Unter anderem sollten die Aufsichtsbehörden bessere Informationsgrundlagen erhalten, um die finanzielle Stabilität der Vorsorgeeinrichtungen beurteilen und so die Sicherheit und Zuverlässigkeit des Systems der beruflichen Vorsorge gewährleisten zu können.

Die Hauptverantwortung für die zweckgemässe Verwendung der Vorsorgevermögen und die finanzielle Stabilität der Vorsorgeeinrichtungen verblieb bei deren obersten Organen. Diese werden von Expertinnen und Experten für berufliche Vorsorge beraten und jährlich von Revisionsstellen geprüft. Klarere Definitionen ihrer Aufgaben und das Erfordernis einer Zulassung sollten die Rolle dieser beiden Akteure stärken und die Qualität ihrer Arbeit erhöhen.

Reform schafft klare Regeln

Im Zuge der Reform wurde die Direktaufsicht über die berufliche Vorsorge angepasst: Die bisher dafür zuständigen kantonalen Aufsichtsbehörden wurden in selbständige weisungsungebundene Anstalten umgewandelt und konnten sich zu Aufsichtsregionen zusammenschliessen. Ihre Aufgaben wurden klarer geregelt. Sie haben seit 2012 auch die Tätigkeit der Expertinnen und Experten sowie der Revisionsstellen zu überwachen und übernahmen vom Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) die Direktaufsicht über Vorsorgeeinrichtungen mit nationalem und internationalem Charakter.

Die bisher ebenfalls dem BSV obliegende Oberaufsicht wurde der neu geschaffenen Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV) übertragen. Diese übt eine Systemaufsicht aus: Sie erlässt die für die Aufsichtstätigkeit notwendigen Standards, prüft die Jahresberichte der Aufsichtsbehörden und hat die einheitliche Aufsichtstätigkeit der Aufsichtsbehörden sicherzustellen. Sie kann dazu Inspektionen bei diesen durchführen und Weisungen erlassen. Die OAK BV ist darüber hinaus für die Zulassung der Expertinnen und Experten für berufliche Vorsorge zuständig und hat die Direktaufsicht über den Sicherheitsfonds, die Auffangeinrichtung und Anlagestiftungen inne.

Aufsicht soll vorausschauen

Neben diesen strukturellen Reformen sollte die Aufsicht auch konzeptionell weiterentwickelt werden. Diese soll nicht nur rückblickend kontrollieren, ob die Akteure der beruflichen Vorsorge gesetzeskonform handeln, sondern vermehrt auch vorausschauend potenzielle Risiken für die finanzielle Stabilität und die kollektiven Interessen der Versicherten in den Blick nehmen.

Ins Gesetz floss diese «prudenzielle» Ausrichtung implizit in die Definition der Verantwortlichkeiten und Aufgaben des obersten Organs, der Expertinnen und Experten und der Revisionsstellen ein, jedoch nicht als expliziter Auftrag an die Aufsichtsbehörden. Diese haben allgemein zu prüfen, ob die erwähnten Akteure ihre Aufgaben im Sinne des Gesetzes wahrnehmen.

Bundesrat veröffentlicht Evaluationsbericht

Im April 2026 hat sich der Bundesrat in einem Postulatsbericht mit der Evaluation der Strukturreform befasst. Basis bilden drei Studien im Auftrag des BSV (Rüefli 2026, von Lindeiner et al. 2026, Chrobok et al. 2026).

In unserer Studie (Rüefli 2026) haben wir uns mit der Aufsicht in der beruflichen Vorsorge befasst. Dabei analysierten wir die Umsetzung sowie die kurz- und langfristige Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen zur Stärkung der Direktaufsicht und der Oberaufsicht. Methodisch beruht die Evaluation hauptsächlich auf Dokumenten und Materialien zur Aufsicht auf beiden Ebenen, leitfadengestützten Interviews mit allen Aufsichtsbehörden, einer schriftlichen Befragung aller Aufsichtsbehörden sowie Gesprächen mit weiteren Akteuren. Die Studie wurde Anfang 2024 fertiggestellt, um als Grundlage für den Bundesratsbericht zu dienen. Spätere Entwicklungen konnten somit nicht berücksichtigt werden.

Massnahmen umgesetzt

Die Massnahmen zur Aufsicht sind fristgerecht umgesetzt worden: Die Kantone gliederten die Direktaufsicht in organisatorisch selbständige Behörden aus. Durch fünf Zusammenschlüsse reduzierte sich die Anzahl der Aufsichtsregionen von vorher 15 auf 8 (Stand 2023; per Januar 2026 hat eine weitere Fusion stattgefunden). Die Aufsichtsbehörden unterscheiden sich teilweise beträchtlich hinsichtlich der Grösse ihres Aufsichtsgebiets, der Anzahl, Personal- und Kompetenzprofile der Mitarbeitenden sowie hinsichtlich der Profile der von ihnen beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen. Sie übernahmen vom BSV die Aufsicht über die Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen. Die OAK BV, unterstützt durch ihr Sekretariat, nahm sich ihrer verschiedenen vorgesehenen Aufgaben an. Unter anderem erliess sie zwischen 2012 und 2023 insgesamt 18 Weisungen und 16 Mitteilungen.

Die Umsetzung der Strukturreform war jedoch auch mit gewissen Schwierigkeiten verbunden. Die grösste Umsetzungslücke betrifft die Vereinheitlichung und Weiterentwicklung der Aufsicht: Die OAK BV stösst bei dieser Aufgabe an Grenzen.

Uneinheitliches Aufsichtsverständnis

Seit Aufnahme ihrer Tätigkeit verfolgt die OAK BV das Ziel, eine einheitliche und risikoorientierte Aufsicht durchzusetzen. Sie hat dazu strategische Leitlinien entwickelt, die auch eine verstärkte Ausrichtung auf die grössten Risiken vorsehen. Die Umsetzung dieser Leitlinien soll im Austausch mit den Aufsichtsbehörden über gemeinsame Arbeitsgruppen, Austausch in Quartalstreffen, Bestandesaufnahmen und Inspektionen sowie Weisungen erfolgen. Die Evaluation zeigte Schwierigkeiten dieses Harmonisierungsprozesses auf.

Bis Ende 2023 war es noch nicht gelungen, ein einheitliches Aufsichtsverständnis in der beruflichen Vorsorge zu schaffen und einen Konsens über Mindestanforderungen an Aufsichtsbehörden zu finden. Zum einen vertraten die Aufsichtsbehörden teilweise unterschiedliche Auffassungen über ihre Rolle. Zum anderen hatten Direkt- und Oberaufsicht divergierende Vorstellungen über die Ziele und Tragweite einer Harmonisierung der Aufsichtspraxis sowie über den Weg dazu. So trug die Mehrheit der Aufsichtsbehörden die inhaltliche Stossrichtung der Risikoorientierung nicht mit. Aus ihrer Sicht fehlt eine explizite gesetzliche Grundlage für einen solchen Wandel der Aufsichtspraxis. Dieser erfordert zudem organisatorische und personelle Anpassungen, zu denen nicht alle Aufsichtsbehörden bereit und finanziell in der Lage sind.

Schliesslich zeigte sich grundsätzliche Uneinigkeit bezüglich der Zuständigkeiten, Kompetenzen und der Rolle der Oberaufsicht gegenüber der Direktaufsicht. Das Verhältnis zwischen den beiden Aufsichtsebenen war deshalb angespannt und die Zusammenarbeit entsprechend schwierig. Die OAK BV kann zwar Weisungen an Aufsichtsbehörden erlassen, diese jedoch rechtlich nicht durchsetzen. Sie ist deshalb auf deren Kooperationsbereitschaft angewiesen.

Schwierige Rekrutierung

Darüber hinaus brachte die Umsetzung der Strukturreform weitere Herausforderungen mit sich. So bekundete die OAK BV Mühe bei der Rekrutierung von Personal zum Aufbau ihres Sekretariats, und auch einige Aufsichtsbehörden berichteten von Herausforderungen, gut qualifiziertes Personal mit Erfahrung in der beruflichen Vorsorge zu finden.

Auch die Informationspflicht wird nur ungenügend erfüllt: Gemäss der Strukturreform sind Revisionsstellen und die zugelassenen Experten für berufliche Vorsorge verpflichtet, die Aufsichtsbehörden zu informieren, wenn sie potenzielle Risiken für eine Vorsorgeeinrichtung feststellen. Bisher haben die Aufsichtsbehörden jedoch kaum solche Meldungen erhalten.

Reformziele grundsätzlich erreicht

Nach Ansicht der meisten für die Evaluation Befragten hat sich die Strukturreform – bis auf die Schwierigkeiten im Verhältnis zwischen Direkt- und Oberaufsicht – im Wesentlichen bewährt. Insgesamt beurteilen die verschiedenen Akteure das System der beruflichen Vorsorge weitestgehend als stabil und krisenresistent. Seit 2012 sind kaum gravierende Problemfälle bekannt geworden, bei denen Versicherte zu Schaden gekommen sind.

In Bezug auf die Neuordnung der Aufsichtsorganisation hat die Strukturreform ihre Ziele erreicht: Die Zuständigkeiten von Direkt- und Oberaufsicht wurden entflochten, die Oberaufsicht wurde strukturell gestärkt, und die Aufgaben und Instrumente der Direktaufsicht präzisiert. Die Expertinnen und Experten sowie Revisionsstellen sind stärker in die Aufsichtspraxis einbezogen. Deren Arbeit hat sich dabei aus Sicht der Aufsichtsakteure qualitativ verbessert. Die Qualifikations- und Zulassungsanforderungen, klarere Vorgaben und deren Überprüfung, aber auch eine Marktkonzentration haben zu einer Professionalisierung dieser Akteure geführt.

Mögliche Schwachstellen bei der Aufsicht

Insgesamt empfinden die meisten in der Evaluation befragten Akteure die Zuständigkeiten und Aufgaben der Vorsorgeeinrichtungen, der Expertinnen und Experten, der Revisionsstellen und der Direktaufsicht als grundsätzlich klar. Unsicher bleibt, wer kontrollieren muss, ob das oberste Organ einer Vorsorgeeinrichtung das langfristige Zusammenspiel zwischen den Vermögensanlagen und den Leistungsverpflichtungen periodisch ausreichend gut überprüft hat. Nur die Aufsichtsbehörden haben alle Informationen, um dies umfassend zu tun. Viele von ihnen betrachten dies jedoch nicht als Teil ihrer Aufgabe.

Insgesamt hat sich die Informationslage für die Aufsichtsbehörden verbessert, und die Aufsichtsbehörden erachten sich selbst als gut in der Lage, die beaufsichtigten Einrichtungen beurteilen zu können. Oft fehlen ihnen jedoch die Informationen, um potenzielle Risiken in Bezug auf die Anlagestrategie, die Kostenstruktur oder die Governance von Vorsorgeeinrichtungen zu erkennen – vor allem bei komplexeren Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen. So haben die Aufsichtsbehörden in der Regel keinen Einblick in die von Revisionsstellen geprüften Sachverhalte und verlassen sich auf deren Prüfberichte, ebenso wie auf die versicherungstechnischen Gutachten der Expertinnen und Experten. Von ihrer Kompetenz, zusätzliche Informationen einzuholen, um ein klareres Bild zu erhalten, machen sie unterschiedlich konsequent Gebrauch. Einzelnen von ihnen fehlt das Fachwissen und die nötige Personalausstattung, um potenzielle Risiken erkennen, zusätzliche Informationen einfordern und sich damit auseinandersetzen zu können.

Herausforderungen bei der Harmonisierung

Die Ziele einer einheitlicheren und stärker risikoorientierten Aufsicht konnten bis Ende 2023 noch kaum erreicht werden. Zwar hat sich die Heterogenität der Aufsichtspraktiken durch die Reduktion von 15 auf 8 Aufsichtsregionen strukturell reduziert. Auch haben die Aufsichtsbehörden ihre Praxis in gewissen Bereichen untereinander harmonisiert. Diese Entwicklung war jedoch noch wenig fortgeschritten, sodass weiterhin grosse regionale Unterschiede bestanden.

Haupttreiber für die Harmonisierung ist der Austausch unter den Aufsichtsbehörden, etwa in Arbeitsgruppen der (als privater Verein konstituierten) Konferenz der kantonalen BVG- und Stiftungsaufsichtsbehörden. Die Bemühungen der OAK BV stiessen dagegen auf Akzeptanzschwierigkeiten. Ähnliches galt für die Risikoorientierung. Einzelne Aufsichtsbehörden bemühten sich zwar um eine eigene risikoorientierte Prüfung der Vorsorgeeinrichtungen. Die Mehrheit von ihnen beschränkte sich auf den gesetzlichen Auftrag einer retrospektiven Rechtskontrolle. Diese prüft, ob alle anderen Akteure ihre Aufgaben gesetzeskonform wahrgenommen haben.

Klärung der Zusammenarbeit nötig

Zusammenfassend lässt sich festhalten: Die rechtlichen Anpassungen im Rahmen der Strukturreform haben die Aufgabenverflechtung zwischen den zwei Ebenen der Aufsicht über die berufliche Vorsorge weitgehend behoben und die Zuständigkeiten grundsätzlich geklärt. Die Aufsichtsbehörden sollten mehr Informationen über Vorsorgeeinrichtungen erhalten und bei Bedarf zusätzliche Informationen anfordern können.

Allerdings zeigten sich Unterschiede darin, wie die Aufsichtsbehörden diese Kompetenzen nutzen und wie sie ihre Rolle interpretieren. Es ist bis 2023 noch nicht gelungen, die Aufsichtspraxis stärker zu vereinheitlichen und gezielt auf das Erkennen und Verhüten von potenziellen Risiken für die Vorsorgeeinrichtungen und für die kollektiven Interessen der Versicherten auszurichten. Die aktuellen gesetzlichen Bestimmungen enthalten keinen expliziten Auftrag dafür. Einige Aufsichtsbehörden bestritten deshalb die Legitimität der OAK BV, darauf hinzuwirken. Die mit der Strukturreform erfolgte Stärkung der Oberaufsicht auf Bundesebene und deren Bestrebungen zur Vereinheitlichung der Aufsichtspraxis brachten deshalb neue Probleme im Verhältnis zwischen den Aufsichtsebenen mit sich.

Damit die Massnahmen der Strukturreform ihre angestrebten Wirkungen besser entfalten können als bisher, muss das Zusammenspiel der beiden Aufsichtsebenen verbessert werden. Ober- und Direktaufsicht sollten sich über die Ziele, Inhalte und Modalitäten einer gemeinsamen Weiterentwicklung der Aufsichtstätigkeit verständigen. Aussagen im Jahresbericht 2024 der OAK BV und der Erlass von Weisungen zu Mindestanforderungen an die Aufsichtstätigkeit der Aufsichtsbehörden im Mai 2025 (Kupper Staub 2025) deuten darauf hin, dass sich die Situation seit Abschluss der Evaluation in diese Richtung entwickelt hat. Die obersten Organe der Aufsichtsbehörden können diese Entwicklung durch strategische und organisatorische Vorgaben zusätzlich unterstützen.