Finanzielle Garantien unterstützen beim Zugang zu Wohnraum

Die angemessene Versorgung mit Wohnraum ist vielerorts ein politisches Thema, das bewegt. In städtischen und wachsenden Schweizer Gemeinden ist der Wohnraum für Haushalte mit tiefen Einkommen kaum mehr erschwinglich. Für armutsbetroffene und sozial benachteiligte Haushalte ist es besonders schwierig, eine Wohnung zu finden und diese langfristig behalten zu können. Allerdings sind Bund und Kantone laut Bundesverfassung dazu verpflichtet „(…) sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein[zusetzen], dass (…) Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können“ (Art. 41 Abs. 1 Bst. e BV). Folglich ist die öffentliche Hand dazu angehalten, sich für eine gute Wohnversorgung zu engagieren und bei Bedarf eine aktive Rolle in der Wohnhilfe einzunehmen. Die Bereitstellung finanzieller Garantien gegenüber Vermietern ist ein wesentlicher Baustein für den Zugang zu und den Erhalt von Wohnraum.

Die öffentliche Hand leistet viel zur Wohnraumversorgung einkommensschwacher Haushalte. Kantone, Städte und Gemeinden unterstützen u.a. preisgünstigen Wohnraum oder übernehmen Wohnkosten im Rahmen der Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen. Allerdings vermögen diese Handlungsansätze den Zugang zu und Erhalt von Wohnraum für sozial Benachteiligte nur begrenzt zu fördern. Deshalb haben verschiedene Kantone, Städte und Gemeinden in den letzten Jahren Angebote der Wohnhilfe entweder direkt aufgebaut oder Angebote von Drittenanbietern unterstützt.

In einer Vorgängerstudie untersuchte das ETH Wohnforum – ETH CASE im Rahmen des Nationalen Programms gegen Armut das Spektrum und die Rahmenbedingungen von bestehenden nichtmonetären Angeboten der Wohnhilfe (Althaus et al. 2016). Dabei zeigte sich auch deutlich, dass finanzielle Garantien gegenüber Vermietern neben den nichtmonetären Angeboten grundlegend wichtig sind, damit sozial benachteiligte Haushalte Wohnungen finden bzw. einem Wohnungsverlust vorbeugen können.

Gegenwärtig bestehen in der Praxis drei finanzielle Garantiemodelle: erstens die Verbürgung der Mietkaution, zweitens die Solidarhaftung sowie drittens die direkte Übernahme des Mietvertrags. Alle Garantiemodelle richten sich an einkommensschwache und sozial benachteiligte Haushalte unabhängig davon, ob sie Sozialhilfe beziehen. Indem diese Modelle auch allfällige finanzielle Lücken überbrücken, die nach der Ablösung von der Sozialhilfe entstehen können oder ein (erneutes) Abrutschen durch eine gezielte Unterstützung verhindern, und indem sie dazu beitragen, teure Folgekosten aufgrund eines Wohnungsverlustes zu vermeiden, weisen sie für Städte und Gemeinden sowohl einen sozialen als auch einen wirtschaftlichen Nutzen aus. Um das Potenzial der Garantiemodelle in der Wohnhilfe für Armutsbetroffenen besser auszuloten, untersuchte das Team des ETH Wohnforum – ETH CASE in seiner Folgestudie, wie diese durch unterschiedliche Akteure praktiziert werden und welche Rolle die öffentliche Hand bei der Bereitstellung der Garantiemodelle spielt und künftig spielen könnte.

Drei Garantiemodelle 

• Das Garantiemodell Verbürgung Mietkaution greift beim Abschluss eines Wohnungsmietvertrages. Die gängige Forderung einer Mietkaution beim Abschluss eines Mietvertrages – in der Regel in der Höhe von drei Monatsmieten – schränkt die Chancen von Haushalten mit kleineren Einkommen auf dem Wohnungsmarkt deutlich ein. Ohne Kaution erhalten sie keine neue Wohnung. Seit den 1990er-Jahren bürgt beispielsweise die Stiftung Edith Maryon1 für Mietkautionen, indem sie den Vermietern die gewünschte finanzielle Sicherheit mittels der Rückstellung der entsprechenden Gelder in einen Solidaritätsfonds garantiert. Dabei verbürgt sie keine Barkautionen, sondern übernimmt nach Auflösung des Mietverhältnisses gegebenenfalls Forderungen des Vermieters zur Instandhaltung der Wohnung bei Schadensfällen oder ausstehende Mietzinsen in der Höhe von max. drei Monatsmieten. Zur Risikoabdeckung leisten die Mietenden eine Einmaleinlage von 15 Prozent der insgesamt verlangten Mietkaution in den Solidaritätsfonds und bezahlen eine Einschreibe- und Verwaltungsgebühr. Die Verbürgung der Mietkaution wird im Unterschied zu den beiden anderen untersuchten Garantiemodellen nicht mit nichtmonetären Dienstleistungen kombiniert.
• Beim Garantiemodell Solidarhaftung haftet eine Organisation im Mietvertrag mit, um sozial benachteiligten Menschen den Zugang und Erhalt von Wohnraum zu ermöglichen. Neben der finanziellen Garantie für den Mietzins, die Nebenkosten sowie weitere Forderungen, die dem Vermieter aufgrund des Mietvertrages zustehen, bietet die Solidarhaftung den Vermietern so auch eine rechtliche Absicherung. Seit Mitte der 1990er-Jahre verpflichtet sich die Stiftung Domicil2 im Rahmen der Solidarhaftung auch, die Mieterschaft bei allfälligen Problemen im Mietverhältnis und in der Nachbarschaft zu begleiten. Auf diese Weise wird den Vermietern eine Sicherheit garantiert, die die Mietenden aus eigener Kraft nicht geben können. Die Stiftung selbst übernimmt keine Mietkaution, unterstützt die Mietenden aber dabei, eine solche leisten zu können. Kosten für allfällige Schäden oder Mietzinsausfälle, die die Mietenden nicht selber begleichen können und die über die Kautionshöhe hinausgehen, werden mit Rückstellungen aus dem Stiftungsfonds beglichen.
• Beim Garantiemodell Übernahme Mietvertrag unterzeichnet eine Organisation den Mietvertrag auf ihren Namen und überantwortet die Wohnung sozial Benachteiligten, die keine angemessene Wohnung finden können oder kurz vor einer Zwangsräumung stehen. Die Fondation Apollo3 schliesst solche Verträge zunächst auf zwei Jahre befristet ab und erneuert sie bei Bedarf jedes Jahr. In problemlosen Mietverhältnissen wird den Vermietern der Übertrag des Mietvertrags angeboten. Um eine sozialräumliche Konzentration von Problemlagen zu vermeiden, verteilen sich die Wohnungen der Fondation Apollo auf viele Liegenschaften. Das Angebot ist grundsätzlich mit einer sozialen Begleitung kombiniert, um bei allfälligen Problemen zu vermitteln und die Mietenden zu unterstützen, künftig wieder selbständig Mietverhältnisse einzugehen. Die Stiftung bietet mit dem Mietvertrag eine Garantieerklärung, übernimmt aber keine Mietkaution.

Die (Mit-)Unterzeichnung des Mietvertrags geht mit erheblichen Risiken einher. Um diese Risiken tragen zu können, ist die Kombination der finanziellen Garantieleistungen mit weiteren, nicht-monetären Beratungs- und Unterstützungsangeboten bei den beiden Modellen der Solidarhaftung und der Übernahme des Mietvertrags zentral.

Stiftung als Organisationsform Auffallend ist, dass alle untersuchten Garantiemodelle ausschliesslich durch unabhängige Stiftungen angeboten werden. Die Gründe hierfür liegen in der relativ schlanken Organisationsstruktur, dem Grad an Freiheit und Unabhängigkeit in der Bestimmung, Ausrichtung und Anpassung der Inhalte und Angebote sowie dem relativ grossen Entscheidungsspielraum, dies auch im Unterschied zu staatlichen Institutionen. Dadurch lässt es sich besser mit dem Risiko der finanziellen Garantien umgehen oder gegen Vermieter abgrenzen, die qualitativ schlechte Wohnungen zu überteuerten Mieten anbieten, aber auch gegen Klienten, die eine umfassendere Unterstützung benötigen bzw. zugunsten welcher die finanzielle Bürgschaft zu risikoreich wäre. Ausserdem ermöglicht es die Organisationsform der Stiftung, Fonds zur Risikominimierung zu eröffnen und zu speisen. Die gezielte Einbindung von Vertreterinnen und Vertretern der Immobilien- und Wirtschaftsbranche in den Stiftungsrat ist zudem zentral für die Vertrauensbildung und Gewinnung von Eigentümern, Investoren wie auch von Liegenschaftsverwaltungen. Die Zusammenarbeit mit aktuellen und potentiellen Vermietern wird so ermöglicht und gestärkt.

Möglichkeiten der öffentlichen Hand zur Unterstützung der Garantiemodelle Gemäss einem im Rahmen der Studie erstellten rechtlichen Memorandum fehlen mit Ausnahme der kantonalen Sozialhilfegesetze die rechtlichen Grundlagen (mit Ausnahme der kantonalen Sozialhilfegesetze), die es den Kantonen und Gemeinden erlauben würden, finanzielle Garantien gegenüber Vermietern direkt anzubieten.4 Um die Angebote von Dritten durch die öffentliche Hand zu finanzieren, bedarf es aus rechtlicher Sicht einer gesetzlichen Grundlage für die Leistungsvereinbarungen auf kantonaler (z.B. im jeweiligen Wohnraumförderungsgesetz) oder auf kommunaler Ebene. In einigen Kantonen wie beispielsweise im Kanton Zürich ist eine Subventionierung von Angeboten Dritter durch die Gemeinden gemäss bisheriger Praxis auch ohne gesetzliche Grundlage möglich. Hier genügt ein Ausgabenbeschluss des zuständigen Organs. Rechtsexperten empfehlen deshalb die Bereitstellung von Garantieleistungen durch Dritte, die durch die öffentliche Hand via Leistungsvereinbarungen unterstützt werden können, wie dies bei den untersuchten Garantiemodellen der Stiftungen Domicil und Apollo der Fall ist. In der Praxis bieten sich der öffentlichen Hand die nachfolgend beschriebenen Möglichkeiten, die bestehenden Garantiemodelle direkt oder indirekt zu unterstützen.

Verbürgung Mietkaution Laut den kantonalen Sozialhilfegesetzen haben Sozialhilfebeziehende einen Anspruch auf eine Wohnung bzw. eine für sie angemessene Wohnsituation. Da Vermieter als Bedingung zur Vergabe einer Wohnung eine Mietkaution sowie eine Garantie zur regelmässigen Bezahlung der Mietzinsen verlangen, nehmen Sozialdienste im Rahmen der Sozialhilfe deshalb durchaus Garantieleistungen gegenüber Vermietern wahr.5 Je nach kantonaler oder kommunaler Gesetzgebung geben die Gemeinden im Rahmen der Sozialhilfe Garantieerklärungen ab oder leisten teils auch Kautionszahlungen in bar, damit Sozialhilfebeziehende Zugang zu einer Wohnung erhalten. Die Übernahme einer Mietkaution durch die öffentliche Hand stellt die Sozialdienste vor verschiedene Herausforderungen, insbesondere einen erheblichen Verwaltungsaufwand und ein gewisses finanzielles Risiko.

Erschwernisse zeigen sich bei diesem Garantiemodell aber insbesondere für die Vermieter. Die Sozialdienste sind nicht verpflichtet, Vermieter über eine Ablösung ihrer Mietenden von der Sozialhilfe in Kenntnis zu setzen. Demzufolge stehen sie mit leeren Händen da, wenn sie Zahlungsforderungen für Schadensfälle erst dann bei der öffentlichen Hand geltend machten, nachdem ihr Mieter oder ihre Mieterin sich von der Sozialhilfe gelöst hat und der Sozialdienst in der Folge nicht mehr belangt werden kann. Zudem wissen gerade private Eigentümer und kleinere Bewirtschaftungsunternehmen nicht, dass das Mietrecht sie verpflichtet, Zahlungsforderungen an Mietende ohne deren Einverständnis innerhalb von drei bis fünf Tagen nach Kenntnisnahme eines Schadens geltend zu machen. Wenn die Rechtsabteilung eines Sozialdiensts verspätete Rückforderungen von Mietkautionen durch die Vermieter ablehnt, bestärkt dies deren verbreitetes Misstrauen gegenüber sozialstaatlichen Einrichtungen. Negativerfahrungen führen dann nicht selten dazu, dass Vermieter nicht bereit sind, Sozialhilfebeziehenden Wohnungen zur Verfügung zu stellen. Deshalb bevorzugen Vermieter es in der Regel, mit einer aussenstehenden Organisation zusammenzuarbeiten, der sie mehr vertrauen als einem Sozialamt (vgl. Althaus et al. 2016, S.35ff).

Solidarhaftung Im Obligationenrecht gibt es keine Grundlage für einen Vertrag, in dem der Staat mit einem Privaten zusammen eine Wohnung mieten kann, um letzteren darin wohnen zu lassen. Damit die öffentliche Hand eine solche Solidarhaftung in Mietverhältnissen zur Unterstützung von Sozialhilfebeziehenden oder sozial Benachteiligten ohne Sozialhilfe übernehmen könnte, müssten demnach erst die nötigen gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden. Dies erscheint angesichts der gegenwärtigen Tendenzen zur Verknappung und Kürzungen in der Sozialpolitik und Sozialhilfe nur schwer durchsetzbar. Da die Solidarhaftung einen wesentlichen Beitrag zur Wohnraumversorgung und Wohnraumsicherung benachteiligter Bevölkerungsgruppen in angespannten Wohnungsmärkten leistet, lohnt es sich für die öffentliche Hand, sie im Interesse des Gemeinwohls wenigstens indirekt mitzufinanzieren.

Übernahme Mietvertrag Relativ viele Gemeinden mieten in Einzelfällen bzw. Notfällen Wohnungen und stellen diese Sozialhilfebeziehenden zur Verfügung. Allerdings geschieht dies nicht im Rahmen einer umfassenden Unterstützung wie derjenigen der Fondation Apollo oder der Stiftung Domicil.6 Oft fehlt bei einer gemeindeeigenen Übernahme von Mietverträgen die soziale Begleitung der Betroffenen, was zu Komplikationen führen kann. Sowohl die Bewirtschaftung der Wohnungen als auch die notwendige Begleitung, die mit dem Garantiemodell einhergehen, stellt die Gemeinden vor Herausforderungen, die einen systematischen Ausbau dieses Garantiemodells erschweren. Deshalb kann es für die Gemeinden vorteilhaft sein, die mit einem Mietverhältnis einhergehenden Pflichten an Dritte auszulagern. Durch die Zusammenarbeit kaufen sie das erforderliche Wissen und die Kompetenzen zu Mietrecht, Wohnfragen, Sozialarbeit und Wohnbegleitung sowie die Vernetzung mit der Immobilienbranche ein, über die sie selbst meist nicht oder nur sehr begrenzt verfügen.

Die öffentliche Hand verfügt demnach derzeit über unterschiedliche Möglichkeiten, Garantiemodelle gegenüber Vermietern zu unterstützen: Sie kann entweder direkt eigene finanzielle Garantiemassnahmen übernehmen (etwa im Fall der Verbürgung der Mietkaution durch die Sozialdienste) oder indirekt die bestehenden Angebote finanziell unterstützen, Einsitz in die strategischen Organe der entsprechenden Anbieter nehmen sowie neue Angebote mittels Anstossfinanzierung auf den Weg bringen.

Zusammenfassung Im Unterschied zur öffentlichen Hand, für welche die direkte finanzielle Übernahme finanzieller Garantien mit aufwendigen bürokratischen Prozessen einhergeht, sind Drittanbietende von Garantiemodellen flexibel und in der Lage, sehr rasch zu handeln.  Zudem richten sich die drei untersuchten Garantiemodelle an weitere Bevölkerungsschichten und erreichen so auch Gruppen, die keine Sozialhilfe beziehen, aber gleichwohl Unterstützung bei der Wohnungssuche oder in bestehenden Mietverhältnissen brauchen. Folglich kann es für Kantone, Städte und Gemeinden durchaus vorteilhaft sein, Angebote finanzieller Garantien gegenüber Vermietern zu unterstützen, v.a. weil diese oft auch mit nichtmonetärer Unterstützung kombiniert sind. Diese Angebote können beispielsweise teure Folgekosten nach Zwangsräumungen oder für die allfällige Unterbringung von Wohnungssuchenden in Hotels durch staatliche Stellen vermeiden oder die Lücke in der Wohnraumsicherung nach der Ablösung von der Sozialhilfe überbrücken. Eine Zusammenarbeit mit in der Wohnhilfe aktiven nichtstaatlichen Organisationen lohnt sich auch deshalb, weil diese gut in der Zivilgesellschaft verankert sind, schneller agieren können und Kompetenzen aufweisen, die in den staatlichen Sozialdiensten gegenwärtig meist nicht abrufbar sind. Durch den Abschluss von Leistungsvereinbarungen und Subventionen an Drittanbietende können Kantone, Städte und Gemeinden die gewünschten Leistungen und die Zusammenarbeit klar regeln, überprüfen und den aktuellen Entwicklungen und Erfahrungen anpassen. Ist die öffentliche Hand in den strategischen Organen der unterstützten Stiftungen vertreten, erhält sie aktiv Einsicht in die Arbeit und in die Verwendung der Gelder. So gelingt ihr auch die Qualitätskontrolle. Ein Knackpunkt bei der Förderung von erschwinglichem Wohnraum für sozial Benachteiligte ist die Bereitschaft der Gemeinden, die Garantiemodelle für Mieter mit sehr tiefen Einkommen ausserhalb der Sozialhilfe zu fördern. Auch hier bietet sich die Kooperation mit Drittanbietenden an, da diese teilweise mit relativ geringem Aufwand viel erreichen können.7 Für Kantone, Städte und Gemeinden, denen das Risiko zu gross ist, direkte finanzielle Garantien anzubieten, oder denen die rechtliche Grundlage fehlt, ist die Kooperation mit Drittanbietenden eine empfehlenswerte Möglichkeit, sozial benachteiligte Menschen im Wohnen zu unterstützen und sich im Bereich der Wohnhilfe wirksam zu beteiligen.

• Literatur
• Althaus, Eveline; Schmidt, Michaela; Glaser, Marie (2017): Sicherung und verbesserter Zugang zu Wohnraum für sozial benachteiligte Haushalte. Finanzielle Garantiemodelle gegenüber Vermietenden. Studie im Rahmen des Nationalen Programms zur Prävention und Bekämpfung von Armut; [Bern: Nationales Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut in der Schweiz; BSV]. www.gegenarmut.ch > Themen > Wohnen > Studien & Fachartikel > Bericht Wohnen: Finanzielle Garantiemodelle.
• Althaus, Eveline; Schmidt, Michaela; Glaser, Marie (2016): Nicht-monetäre Dienstleistungen im Bereich Wohnen für armutsbetroffene und -gefährdete Menschen: eine Untersuchung von staatlichen und nicht-staatlichen Angeboten; [Bern: BSV]. Beiträge zur sozialen Sicherheit; Forschungsbericht Nr. 2/16: www.bsv.admin.ch > Publikationen & Service > Forschung und Evaluation > Forschungsberichte.

• 1 www.maryon.ch
• 2 www.domicilwohnen.ch > Wohnungsvermittlung > Wie wir helfen > Vereinbarung Solidarhaftung (PDF).
• 3 www.fondation-apollo.ch > Nos prestations.
• 4 Dr. M. Rüssli, Kurzmemorandum rechtliche Grundlagen finanzieller Garantien gegenüber Vermietenden, IV, 27 publiziert im Anhang von Althaus, Schmidt, Glaser 2017, S. 37ff.
• 5 Der Kanton Freiburg nimmt jüngst eine Vorreiterrolle ein und kündigte im Mai 2017 an, künftig ein Mietzinsgarantie-System im gesamten Kantonsgebiet für sozialhilfeabhängige Personen und Familien anzubieten. Auf diese Weise soll der Zugang zu Wohnraum gewährleistet und Wohnungsverlust vorbeugt werden. Geregelt und harmonisiert wurden dabei insbesondere Prozesse bei der Übernahmegarantie der laufenden Mieten, bei der Kaution für das Mietzinsdepot oder beim Wohnwechsel einer von der Sozialhilfe unterstützten Person (www.fr.ch > Alle News > 3.5.2017 > Der Staat Freiburg, die Sozialdienste und die Immobilienverwaltungen einigen sich auf ein Mietzinsgarantie-System).
• 6 Die Stiftung Domicil bietet Vermietenden gegebenenfalls als Option auch an, den Mietvertrag alleine auf den Namen der Stiftung laufen zu lassen. Im Rahmen der vorliegenden Studie wurde aber insbesondere das Modell der Solidarhaftung der Stiftung Domicil untersucht.
• 7 Siehe hierzu auch die im Nationalen Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut auf Winter 2018 geplante Publikation „Angebote der Wohnhilfe für Armutsbetroffene. Eine Hilfestellung für Kantone, Städte und Gemeinden“ (EBP / ETH Wohnforum).