Restschuldbefreiungsverfahren – eine Chance nicht nur für Armutsbetroffene

Gerade bei armutsbetroffenen Schuldnern ist der zur Bewältigung von Überschuldung oft genannte gerichtliche Nachlassvertrag, mit dem die Zustimmung nicht kompromissbereiter Gläubiger auf der Grundlage von Zahlungsvereinbarungen über ein gerichtliches Verfahren erreicht werden kann, keine Option: Ihr Budget lässt Ratenzahlungen nicht zu. Auch die Hinweise auf einen möglichen Privatkonkurs helfen nicht weiter, weil sich an der eigentlichen Verschuldung selber nichts ändert. Nachlassvertrag und Privatkonkurs kommen daher auch nur selten in der Praxis der Schuldenberatung vor. Die Praxisrelevanz dieser beiden Instrumente wirkt verschwindend gering. Vor allem, wenn die bei Gericht eingereichten Fälle der Zahl der überschuldungsbetroffenen Haushalte in der Schweiz gegenübergestellt werden, erscheint die Neuregelung des Sanierungsrechts in der Schweiz dringend notwendig (Mattes 2019, S. 10). Der Bundesrat kommt in seinem Bericht in Erfüllung eines Postulats von Ständerat Claude Hêche (13.4193; Bundesrat 2018) deshalb zum Schluss, dass hier von Seiten des Gesetzgebers tatsächlich Handlungsbedarf besteht und wird dem Parlament in absehbarer Zeit einen Gesetzesentwurf unterbreiten.

Internationale Praxis Die Gründe, warum in der Schweiz die Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens dringend erforderlich ist, sind nicht nur bei den verschuldeten Personen und Haushalten zu finden. Es geht auch um die internationale Reputation des Landes. Die Schweiz gehört inzwischen zu den wenigen wirtschaftlich hoch entwickelten Ländern, die noch kein solches Verfahren haben. Darauf hat die OECD schon mehrfach hingewiesen, zuletzt im wirtschaftspolitischen Länderbericht Schweiz 2017 (S. 61). In den Nachbarländern drängt die Europäische Union derzeit sogar ihre Mitgliedsstaaten, die bestehenden Restschuldbefreiungsverfahren zu vereinfachen. Vor allem soll die Dauer auf maximal drei Jahre verkürzt werden (EU-Richtlinie 2019/1023).

Restschuldbefreiungsverfahren sehen vor, dass in einer ersten Phase bestehendes Vermögen verschuldeter Personen verwertet, die Schulden geprüft und nach einer zweiten Phase, in der bestimmte Regeln des Wohlverhaltens eingehalten werden müssen, die verbleibenden Schulden erlassen werden. Ein verlockender Gedanke, der allerdings nicht darüber hinwegtäuschen sollte, dass das Konkursrecht oft strenger als das Betreibungsrecht ist und Schuldner für die verheissungsvolle Restschuldbefreiung einiges in Kauf nehmen müssen.

Doch wie müsste ein solches Restschuldbefreiungsmodell aussehen, damit es einen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten kann und gut in die bestehenden Hilfen des schweizerischen Sozialversicherungssystems eingebettet ist? Damit verbunden ist auch die Frage, wer denn eigentlich die häufigsten Gläubiger sind, unter welchen Bedingungen Schulden durch ein solches Verfahren erlassen werden sollen und ob es berechtigte Gründe gibt, die einer Restschuldbefreiung im Einzelfall entgegenstehen?

Wer sind die Gläubiger armutsbetroffener Haushalte? Im Gegensatz zu den Nachbarländern, in denen die privaten Haushalte überwiegend bei der Konsum- und Kreditwirtschaft verschuldet sind, zeigt sich in der Schweiz ein ganz anderes Bild der Gläubigerstruktur. Aus der erst kürzlich veröffentlichten aktualisierten Statistik zu den Einkommens- und Lebensbedingungen in der Schweiz (SILC 2017) geht hervor, dass es in erster Linie Zahlungsrückstände laufender Ausgabenpositionen wie Steuern, Krankenkassenprämien, Kosten für Energie oder Mietausstände sind, mit denen insgesamt 18,9 Prozent der Haushalte verschuldet sind. An zweiter Stelle finden sich Forderungen aus Fahrzeugleasing (14,6 %), an dritter Stelle Schulden bei Familienangehörigen oder Freunden (10,3 %) und an vierter Stelle Schulden aus Klein- und Konsumkrediten (9 %) als häufige Gläubigergruppen. Kontoüberziehungen oder Ratenzahlungen, die oft als Hauptursache des Problems gesehen werden, finden sich erst an fünfter und sechster Stelle der häufigsten Gläubigerpositionen.

Mit den beiden Gläubigergruppen «Steuerämter» und «Krankenkassen» – Letztere ist zwar privatrechtlich organisiert, aber im staatlichen Auftrag tätig – ist eben nicht die Kreditwirtschaft, sondern der Staat Hauptgläubiger der privaten Haushalte (Knöpfel/Mattes 2014). Der Staat ist bei der Diskussion um eine Restschuldbefreiung darum nicht nur darin gefordert, ein Gesetz zu erlassen und die erforderlichen Kapazitäten bei den Gerichten, Betreibungsämtern oder Schuldenberatungsstellen zu schaffen. Er wird auch zum Konkursgläubiger, der gegenüber Schuldnern mit einer Restschuldbefreiung seine Forderungen nicht mehr geltend machen kann.

Zielgruppen eines Restschuldbefreiungsverfahrens In erster Linie soll ein solches Verfahren armutsbetroffenen, armutsgefährdeten und arbeitslosen Menschen helfen, wieder eine eigene Existenzgrundlage schaffen zu können. Diese Gruppen sind laut der Studie des nationalen Armutsbekämpfungsprogramms «Armut und Schulden in der Schweiz» am häufigsten von Verschuldung betroffen (Mattes/Fabian 2017, S. 9 f.). Die durch drohende Betreibung und Lohnpfändung fehlende Perspektive einer verbesserten Einkommenssituation erschwert aber auch ihre Arbeitsintegration und Ablösung von der Sozialhilfe. Darauf weist die SKOS im Rahmen ihres Grundsatzpapiers «Schulden und Sozialhilfe» (SKOS 2017) seit geraumer Zeit hin. Durchaus relevant, derzeit aber noch kaum diskutiert, dürfte dieser Zusammenhang auch bei den regionalen Arbeitsvermittlungszentren sein, die ebenfalls mit erschwerten Bedingungen der Arbeitsintegration verschuldeter Menschen im Arbeitslosentaggeldbezug konfrontiert sind.

Häufig unlösbare Fallkonstellationen sind auch bei Personen zu finden, die aufgrund einer gescheiterten Selbstständigkeit überschuldet sind. Sie zeichnen sich oft durch eine sehr hohe Anzahl an Gläubigern mit einer insgesamt hohen Schuldsumme aus. Erschwert wird die Lösung von Verschuldung bei gescheiterten Selbstständigen oft auch dadurch, dass die letzten Gewinnermittlungen nicht erstellt und den Steuerämtern über die Steuererklärung zur Verfügung gestellt werden können. Erlassgesuche oder Sanierungsangebote können von den Steuerämtern dann oft nicht geprüft werden.

Sozialpolitische Forderungen einer Restschuldbefreiung in der Schweiz Unsere sozialpolitischen Forderungen an ein Restschuldbefreiungsverfahren konzentrieren sich auf fünf Punkte.

• Kurze Verfahrensdauer: Die Laufzeit des Verfahrens, an deren Ende die Befreiung von den Schulden steht, ist nicht nur für das eigentliche Restschuldbefreiungsverfahren relevant. Es signalisiert auch für einvernehmliche Schuldensanierungen oder für gerichtliche Nachlassverträge, was von verschuldeten Personen und Haushalten erwartet werden kann bzw. in welchem Zeitraum Zahlungen an Gläubiger zu leisten sind. Hier wird aktuell von den Schuldenfachstellen von einem Zeitraum von 36 Monaten ausgegangen. Da im internationalen Vergleich die Verfahren mit immer kürzeren Laufzeiten ausgestattet werden, darf in der Schweiz ein Restschuldbefreiungsverfahren nicht länger als die bislang übliche Laufzeit von Sanierungsplänen betragen.
• Verzicht auf eine Mindestbefriedigungsquote: In den bisherigen Überlegungen zur Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens wird immer wieder angeregt, auch von mittellosen verschuldeten Personen einen symbolischen finanziellen Eigenanteil in Form einer Mindestbefriedigungsquote zu verlangen (Meier/Hamburger 2014, Meier/Hamburger 2019). Die Erfahrungen aus dem Ausland zeigen, dass solche Modelle eine massive Hürde darstellen. Österreich hat zuletzt eine Mindestbefriedigungsquote der Gläubiger von 10 Prozent der Schuldsumme aus diesem Grund abgeschafft. Eine Mindestbefriedigungsquote für ein Restschuldbefreiungsverfahren ist daher auch in der Schweiz nicht angebracht.
• Übernahme der Verfahrenskosten: Eine zentrale Unwägbarkeit beim jetzigen Privatkonkurs in der Schweiz ist der von verschuldeten Personen und Haushalten zu leistende Kostenvorschuss für das Verfahren. Im Fachdiskurs wird dies als Hauptgrund gesehen, weshalb so wenige Privatkonkursverfahren bei Gericht eingereicht werden. Entsprechend wichtig ist es, ein Restschuldbefreiungsverfahren einzuführen, das den Betroffenen ohne finanzielle Hürden zugänglich ist. Sinnvoll erscheint, die Kosten über die unentgeltliche Rechtsberatung zu finanzieren, wie dies zum Beispiel in Deutschland erfolgt und den Zugang armutsbetroffener Personen und Haushalte zum Entschuldungsverfahren gewährleistet.
• Begrenzung der Mitwirkungspflicht: Wie intensiv die verschuldeten Personen und Haushalte während der Dauer des Verfahrens begleitet werden, welche Auflagen sie zu erfüllen haben und wie sie anderweitig mitwirken müssen, soll nicht über die Anforderungen der Sozialhilfe hinausgehen. Der zentrale Punkt ist hier die Bereitschaft zur Arbeitsintegration. Ein Arbeitseinkommen kann unter Umständen doch noch zu einer anteiligen Befriedigung der Gläubiger durch ein Restschuldbefreiungsverfahren führen und soll daher auch angestrebt werden. Zugleich dürfen aber die anderen Gründe, die einer vorrangigen Erwerbstätigkeit entgegenstehen, in einem Restschuldbefreiungsverfahren nicht missachtet werden. Neben der Frage der Arbeitsintegration sind noch weitere sozialhilferechtliche Aspekte für ein Restschuldbefreiungsverfahren relevant. So zum Beispiel ein Schutz der Mietzinsdepots, der Anteile bei Baugenossenschaften oder des Freivermögens der Personen und Haushalte in der Sozialhilfe oder auch das Freivermögen der Beziehenden von Ergänzungsleistungen: Diese materiellen Mittel dürfen nicht einer Verwertung anheimfallen, damit eine erneute Verschuldung vermieden werden kann. Der Grundsatz muss lauten: Keine Verwertungsmassnahmen im Restschuldbefreiungsverfahren, die im Widerspruch zur Existenzsicherung im sozialhilferechtlichen Sinne stehen.
• Delegation der Begleitung und Kontrolle an die Schulden- und Budgetberatungsstellen: Das Einhalten der Bedingungen für eine Restschuldbefreiung wird in den Nachbarländern unterschiedlich geregelt. In Österreich übernimmt die Schuldenberatung diese Aufgabe. Dafür wurde mit einer öffentlichen Förderung die erforderliche Infrastruktur geschaffen. In Deutschland wird für die Verfahrensdauer vom Gericht ein Rechtsanwalt als Treuhänder eingesetzt, der die Einhaltung der Regeln überwacht und im Falle von pfändbarem Einkommen dieses an die Gläubiger verteilt. In der Schweiz verfügen Schuldenberatungsstellen dank der bisherigen Privatkonkurspraxis über Erfahrungen in Gerichtsangelegenheiten und wären fachlich geeignet, solche Verfahren zu begleiten. Ebenso die Budgetberatungsstellen, die vor allem unter dem Aspekt der Vermeidung einer Neuverschuldung wertvolle Unterstützung leisten können, solange die Verfahren laufen. Wenn aber für die Budget- und Schuldenberatungsstellen durch ein Restschuldbefreiungsverfahren neue Aufgaben entstehen, ist der Ausbau der öffentlichen Förderung dieser Stellen dringend erforderlich. Die Begleitung von verschuldeten Personen in solchen Verfahren ist eine fachlich anspruchsvolle Aufgabe, die eine entsprechende Qualifikation der Beratungspersonen und eine verlässliche öffentliche Finanzierung erfordert.

Wann könnten Restschuldbefreiungsver­fahren scheitern? Sicherlich wird es in einem Gesetzgebungsverfahren auch darum gehen, unter welchen Bedingungen Gerichte die Befreiung von Schulden verweigern dürfen. Die Erfahrung aus anderen Ländern zeigt, dass einmal mehr die Bereitschaft zur Erwerbsarbeit und die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht darüber entscheidet, ob eine Chance auf einen Neuanfang erteilt wird oder nicht. Auch hierzu gibt es in der Schweiz eine belastbare Referenznorm: Die Bedingungen für eine Restschuldbefreiung sollen nicht strenger sein als die Bedingungen für Sozialhilfe.

Für wen ist ein Restschuldbefreiungsver­fahren eine Chance? Konkursrechtliche Fragen sind komplex und es dürfte herausfordernd sein, ein Verfahren zu entwickeln, das nicht nur den überschuldungsbetroffenen Personen und Haushalten hilft. Es muss auch die Interessen der Gläubiger und nicht zuletzt der Stellen bedienen, die solche Verfahren dann durchführen müssen. Doch welche Chancen bietet ein solches Verfahren insgesamt?

In erster Linie geht es bei dieser Diskussion um Verschuldete, die bislang keine Aussicht auf eine realistische Lösung ihres Problems haben: Armutsbetroffene und armutsgefährdete Personen und Haushalte. Evaluationen der Verfahren in den Nachbarländern zeigen, dass solche Verfahren einen wirksamen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten.

Die Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens ermöglicht auch einen optimierten Einsatz öffentlicher Ressourcen. Berechnungen aus Deutschland zeigen, dass durch die Einführung des Restschuldbefreiungsverfahrens der Zeitaufwand der Beratungsstellen pro Klienten deutlich reduziert und dadurch Beratungskapazitäten ausgebaut werden konnten. Es wäre somit auch im Interesse öffentlicher Haushalte, die bislang Schuldenberatung ohne verlässliche gesetzliche Rahmung von Entschuldungsverfahren für Armutsbetroffene finanzieren, Schuldenberatung zielgerichteter zur Armutsbekämpfung einzusetzen.

• Literatur
• Richtlinie (EU) 2019/1023 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über präventive Restrukturierungsrahmen, über Entschuldung und über Tätigkeitsverbote sowie über Massnahmen zur Steigerung der Effizienz von Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2017/1132 (Richtlinie über Restrukturierung und Insolvenz): www.eur-lex.eu/homepage.html > Rechtsakte.
• Mattes, Christoph (2019): «Schulden und Schuldenberatung in der Sozialen Arbeit», in SozialAktuell 51, Nr. 7/8, S. 10–13.
• Meier, Isaak; Hamburger, Carlo (2019): «Entschuldung durch Schuldbetreibung. Neue und erleichterte Verfahren für Privatpersonen – eine kritische Würdigung», in SozialAktuell 51, Nr. 7/8, S. 28 f.
• Bundesrat (2018): Sanierungsverfahren für Privatpersonen. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 13.4193 Hêche, [Bern: EJPD]: www.ejpd.admin.ch > Aktuell > News > 2018 > 9.3.2018 > Bericht des Bundesrats (PDF).
• Mattes, Christoph; Fabian, Carlo; Neukomm, Sarah (2017): Armut und Schulden in der Schweiz. Ansätze der Schuldenbewältigung und ihr Beitrag zur Armutsbekämpfung und -prävention; [Bern: BSV]. Beiträge zur sozialen Sicherheit, Forschungsbericht Nr. 7/17: www.bsv.admin.ch > Publikationen & Service > Forschung und Evaluation > Forschungspublikationen.
• OECD (2017): Wirtschaftspolitischer Länderbericht Schweiz 2017 (englisch): www.oecd.org/switzerland/.
• Bundesamt für Statistik (2017): Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen (SILC): Verschuldung: www.bfs.admin.ch > Statistiken finden > 20 – Wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung > Einkommen, Verbrauch und Vermögen > Verschuldung > Vorhandensein und Häufung von Schuldenarten, nach verschiedenen soziodemografischen Merkmalen (Tabelle).
• SKOS (2017): Schulden und Sozialhilfe (Grundlagenpapier): www.skos.ch > Publikationen > Grundlagenpapiere.
• Knöpfel, Carlo; Mattes, Christoph (2014): «Der Sozialstaat als Gläubiger: Forschungsstand und Forschungsperspektiven», in Soziale Sicherheit CHSS, Nr. 1, 2014, S. 27 f.: www.soziale-sicherheit-chss.ch > Ausgaben & Schwerpunkte > Ausgaben 1993–2015.
• Meier, Isaak; Hamburger, Carlo (2014): «Die Entschuldung von Privat­personen im schweizerischen Recht», in Schweizerische Juristen-Zeitung, Nr. 4, 2014, S. 93–105.
• Bundesamt für Statistik (2013): Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen (SILC): www.bfs.admin.ch > Statistiken finden > 20 – Wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung > Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen (SILC) > SILC 2013.