Unabhängige Kinderrechtsinstitution – wo steht die Schweiz?

In den vergangenen dreissig Jahren haben zahlreiche Länder unabhängige Menschenrechtsinstitutionen für Kinderrechte (UMRIK) geschaffen. Ausschlaggebend für diese Entwicklung waren die Verabschiedung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention) im Jahr 1989, der Trend zu mehr Partizipation sowie das zunehmende Einstehen für Kinderrechte (Ruggiero 2020).

Laut dem UNO-Kinderrechtsausschuss sind UMRIK öffentliche Organisationen mit einem gesetzlichen Auftrag, die im Namen eines einzelnen Kindes oder einer Gruppe von Kindern agieren. Auf nationaler oder regionaler Ebene agieren sie als Mediator zwischen den Kindern und öffentlichen Behörden oder privaten Organisationen. Dabei sind UMRIK meist sowohl reaktiv als auch proaktiv tätig: Sie bieten Lösungen bei Kinderrechtsverletzungen und zeigen präventive Massnahmen auf, um die Wahrscheinlichkeit künftiger Rechtsverletzungen zu verringern (Ruggiero 2020).

Eine Besonderheit des UMRIK-Auftrags ist der Austausch in zwei Richtungen: mit den Kindern und für die Kinder. UMRIK nehmen eine Vermittlerrolle zwischen den Kindern und der Gesellschaft ein – aber auch zwischen der nationalen und der internationalen Ebene (Ruggiero und Hanson 2020).

Im Idealfall enthält das Mandat einer UMRIK sieben Aufgabenbereiche:

• Gesetzgebung und Politik, gerichtsähnliche und vermittelnde Aufgaben
• Monitoring der staatlichen Compliance bei der Einhaltung der Pflichten gegenüber Kindern
• Berichterstattung über die Situation der Kinder
• Umsetzung der Kinderrechtskonvention
• Aufklärung, Förderung und Sensibilisierung im Bereich der Kinderrechte
• Förderung der Partizipation von Kindern
• Vernetzung

Was die Funktionsweise einer UMRIK anbelangt, müssen die folgenden vier Dimensionen betrachtet werden: Struktur, Auftrag, Zugänglichkeit für Kinder und Unabhängigkeit. Trotz des internationalen Rechtsrahmens, der die Normen von UMRIK regelt, verfügen die Vertragsparteien über eine grosse Eigenständigkeit hinsichtlich der Gestaltung der Struktur und der Aufgaben dieser Institutionen (Ruggiero 2020).

Pariser Prinzipien nicht erfüllt

In der Schweiz existiert derzeit keine UMRIK. Damit erfüllt das Land die Pariser Prinzipien, die die UNO für nationale Menschenrechtsinstitutionen (NMRI) definiert hat, nicht, wie der UNO-Kinderrechtsausschuss in seinen Schlussbemerkungen zum fünften und sechsten Staatenbericht der Schweiz 2021 hervorhebt. Ebenfalls nicht erfüllt werden die Empfehlungen für die Umsetzung des dritten Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes: Demnach muss die Schweiz eine Stelle schaffen, die ein «Mitteilungsverfahren für Kinder» aufgleisen kann (EKKJ 2020).

Das Parlament hat den Handlungsbedarf erkannt. Im September 2020 haben die Räte eine Motion des Zürcher FDP-Ständerats Ruedi Noser angenommen, die verlangt, Rechtsgrundlagen für eine Ombudsstelle für Kinderrechte zu schaffen. In der Folge haben das Interfakultäre Zentrum für Kinderrechte der Universität Genf, die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften und die Hochschule Luzern im Auftrag des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) eine Studie zum Thema durchgeführt. Die Studie zeigt auf, welche Merkmale eine schweizerische UMRIK aufweisen könnte (Ruggiero et al. 2022).

Europäische Modelle

Für die Studie wurden verschiedene UMRIK-Modelle von sechs europäischen Ländern – Belgien, Österreich, Vereinigtes Königreich, Frankreich, Deutschland und Italien – analysiert. Diese Modelle reichen von autonomen, eigenständigen Institutionen auf regionaler Ebene bis hin zu Institutionen, die in eine nationale Menschenrechtsorganisation oder in eine nationale Institution mit Aktivitäten auf regionaler Ebene integriert sind.

Die erste Variante findet sich in Belgien, Österreich und im Vereinigten Königreich, wo die UMRIK als autonome, eigenständige Institutionen auf regionaler Ebene nebeneinander bestehen. Demgegenüber ist die UMRIK in Frankreich in eine nationale Menschenrechtsorganisation integriert, die mit hauptsächlich freiwillig tätigen Kinderdelegierten auf regionaler Ebene aktiv ist. Die italienische UMRIK wiederum ist als autonome nationale Institution mit autonomen Einheiten auf regionaler Ebene organisiert. Und beim deutschen Modell handelt es sich um eine nationale Einrichtung mit Aktivitäten auf lokaler Ebene.

Nicht alle UMRIK decken die genannten Aufgabenbereiche gleichermassen ab. So liegt der Schwerpunkt in Belgien und Frankreich beispielsweise auf dem gerichtsähnlichen Auftrag, während Italien auf die staatliche Compliance fokussiert – wobei die UMRIK dort über keinen gerichtsähnlichen Auftrag verfügt. Die deutsche und österreichische UMRIK wiederum, die als private Institutionen organisiert sind, konzentrieren sie sich auf vermittelnde Aufgaben.

Auch die Berichterstattung über die Situation der Kinder und die Umsetzung der Kinderrechtskonvention sowie die Aufklärung, Förderung und Sensibilisierung im Bereich der Kinderrechte setzen die analysierten UMRIK in unterschiedlichem Masse um. Die Partizipation der Kinder wird zwar berücksichtigt, ist im gesetzlichen Auftrag der UMRIK aber nicht immer ausdrücklich verankert.

Ausschlaggebend für die Unabhängigkeit einer UMRIK ist ihre Rechtsform. Öffentliche Institutionen mit gesetzlicher Grundlage, die parlamentarischen Behörden Bericht erstatten, gelten – im Vergleich zu privaten Institutionen ohne gesetzliche Grundlage oder öffentlichen Institutionen, die Ministerien unterstehen – als unabhängiger. Dies zeigt sich am Beispiel von Österreich und Deutschland: Aufgrund der fehlenden Unabhängigkeit der dortigen privaten Institutionen nahm das Europäische Netzwerk der Ombudsleute für Kinder (ENOC) diese nicht als Mitglieder auf.

Identifizierte Lücken

Für die Schweiz wurden in der Studie die Aktivitäten von 203 Akteuren kartografiert und analysiert. Rund die Hälfte davon gilt aufgrund ihrer Rechtsform als öffentlich, ein Viertel stufte sich als privat ein und 18 Prozent zählten sich zum halböffentlichen Sektor. Eine Mehrheit der in der Stichprobe enthaltenen Organisationen von 58 Prozent waren auf kantonaler Ebene tätig, während 39 Prozent schweizweit agierten. Eine kleine Zahl von Organisationen arbeitete auf beiden Ebenen.

Die Studie zeigt grosse Lücken im schweizerischen System auf. So verfügen die involvierten Organisationen meist über keine kinderfreundlichen Räumlichkeiten. Zudem ist die Partizipation der Kinder eingeschränkt, und es mangelt an Geld, Zeit und qualifiziertem Personal, damit die Organisationen ihre Rolle bei der Förderung und dem Schutz der Kinderrechte vollumfänglich wahrnehmen können. Obwohl die Kinderrechte hinlänglich bekannt sind, wenden die befragten Fachpersonen relativ wenig Zeit für Gespräche mit Kindern auf. Schliesslich besteht weiterhin keine umfassende Kinderrechtskultur, und auch die Gerichte stellen die Interessen und die Rechte der Eltern in den Vordergrund.

Hinzu kommt: Aufgaben und Tätigkeiten, die mit einer UMRIK verbunden werden, sind in der Schweiz heute auf eine Vielzahl öffentlicher, halböffentlicher und privater Akteure verteilt. Diese nehmen Aktivitäten in den Bereichen Gesetzgebung und Politik, Monitoring und Berichterstattung sowie Förderung der Partizipation von Kindern auf allen Regierungsebenen wahr. Gerichtsähnliche Aufgaben hingegen werden hauptsächlich von Akteuren auf kantonaler oder lokaler Ebene erbracht. Diese Aufgaben sowie das Monitoring der staatlichen Compliance in Bezug auf die Kinderrechte und die Berichterstattung über die Situation der Kinder werden von weniger Akteuren bearbeitet als in anderen Aufgabenbereichen.

Schweizer System zu reaktiv

Verbesserungsbedarf in der Schweiz sehen die befragten Fachpersonen insbesondere bei der Umsetzung der Kinderrechte. Ihrer Ansicht nach sollten sich die Organisationen stärker dafür einsetzen, das Verständnis für die Kinderrechte in der Öffentlichkeit und in Fachkreisen zu fördern. Weiter bemängeln sie, dass es aufgrund fehlender Daten zur Kinderrechtssituation kein evidenzbasiertes Monitoring gebe und dass die Aktivitäten in der Schweiz zu reaktiv ausgerichtet seien. Derzeit liege der Fokus auf bereits erfolgten Kinderrechtsverletzungen – in der Prävention werde hingegen nicht genug getan.

Was die erwähnte Motion Noser anbelangt, so befürworteten 46 Prozent der Befragten diese ohne Vorbehalte. 32 Prozent waren zwar dafür, hatten aber Vorbehalte. 5 Prozent der Befragten sprachen sich dagegen aus. Die übrigen 17 Prozent der Befragten waren unschlüssig. Die häufigsten Vorbehalte der Fachpersonen betrafen die Umsetzung der Motion auf kantonaler Ebene, die Zugänglichkeit der UMRIK für Kinder sowie die im Vorstoss vorgesehenen Kompetenzen der UMRIK. Was die Kompetenzen betrifft, so fehlten den Befragten beispielsweise die Bearbeitung von Einzelbeschwerden oder die Datenerhebung und das Monitoring zur Situation von Kindern.

Ein Blick in die Zukunft

Die Studie zeigt, wie wichtig die Schaffung einer UMRIK in der Schweiz ist. Mit einer solchen Institution können Risiken antizipiert und proaktiv angegangen werden. Zudem kann rasch auf Kinderrechtsverletzungen reagiert werden. Weiter kann eine UMRIK dem Engagement der Schweiz im Rahmen des erwähnten Fakultativprotokolls Glaubwürdigkeit verleihen. Eine UMRIK kann aufgrund ihrer partizipativen, kinderfreundlichen Struktur auch innovationsfördernd sein und insofern einen Mehrwert schaffen, der über ihren Auftrag hinausgeht. Durch die Schaffung einer UMRIK würden traditionelle, auf Erwachsene ausgerichteten Vorstellungen und Denkweisen
infrage gestellt.

Aller Wahrscheinlichkeit nach nicht beeinträchtigt würde hingegen die Governance, die durch ein besseres Verständnis der Bedürfnisse von Kindern und eine proaktive Antizipation künftiger Kinderrechtsverletzungen sogar gestärkt werden könnte. Eine UMRIK hat somit grosses Potenzial, das Kinderrechtsverständnis sowohl in der Öffentlichkeit als auch bei Fachpersonen zu fördern.

Darüber hinaus könnte eine UMRIK weitere Neuerungen aufnehmen und Lücken schliessen – beispielsweise in der kinderbezogenen Gesetzgebung und Politik oder im gerichtsähnlichen System (einschliesslich Mediation und Prüfen von Einzelbeschwerden). Dies könnte sich positiv auf das Monitoring der staatlichen Compliance bei der Einhaltung internationaler Verpflichtungen, auf die Partizipation der Kinder und auf die Vernetzung der verschiedenen Akteure auswirken.

Um diese Ziele zu erfüllen, sollte die zukünftige UMRIK als Katalysator in der Lage sein, mit den verschiedenen Akteuren des derzeit fragmentierten Systems zusammenzuarbeiten. Die Schaffung einer UMRIK würde die Verantwortlichkeiten der bestehenden Akteure nicht einschränken, sondern könnte das System vielmehr bündeln und seine Reaktions- und Leistungsfähigkeit verbessern.

Denn die Erfahrungen in den untersuchten Ländern zeigen: Eine funktionierende UMRIK vermag Lücken in der Governance und im Monitoring von Politik und Praxis zu schliessen. Sie hilft sicherzustellen, dass die Auswirkungen von Politik und Praxis auf die Kinderrechte verstanden und berücksichtigt werden.

Kinder einbeziehen

Der Studie zufolge ist somit das Risiko von Doppelspurigkeiten gering. Auch wenn mehrere Akteure bereits einen wesentlichen Beitrag zum Schutz und zur Förderung der Kinderrechte in der Schweiz leisten, decken sie nicht das gesamte Spektrum der in der Kinderrechtskonvention anerkannten Rechte ab. Ausserdem arbeiten viele noch immer nicht mit einem partizipativen Ansatz, der die Kinder miteinbezieht. Genau diesen entscheidenden Mehrwert und diese Neuerung könnte eine UMRIK in den Schweizer Kontext einbringen.

Bei der Zusammensetzung und der konkreten Aufgabengestaltung ihrer UMRIK verfügen die Vertragsstaaten über ein hohes Mass an Autonomie. Sie können die Institution somit an ihre Verwaltungsstruktur und ihren Kontext anpassen, was ein Vorteil ist. Wie andere europäische Staaten muss auch die Schweiz ihr eigenes Modell erarbeiten, damit dieses bestmöglich an den nationalen Kontext angepasst ist. Die in der Studie vorgestellten Modelle können dabei als Grundlage dienen und auf die Risiken aufmerksam machen, welche die jeweiligen strukturellen und organisatorischen Aspekte mit sich bringen.

Wichtig im föderalen Kontext ist: Eine schweizerische UMRIK muss eine substanzielle und wirksame regionale Vertretung unter Einbezug der Kantone ermöglichen. Gleichzeitig braucht es jedoch eine zentrale Koordination, um die schweizweit einheitliche Gewährleistung der Kinderrechte sicherzustellen. Die vorgeschlagenen Modelle gilt es nun auf regionaler, kantonaler und nationaler Ebene zu diskutieren und unter Mitwirkung der Kinder weiter anzupassen.