Finanzierung der institutionellen Kinderbetreuung und Elterntarife

Eine neue Bestandsaufnahme der EKFF zur Finanzierung der institutionellen Kinderbetreuung deckt Defizite auf, zeigt gute Beispiele aus Gemeinden, Kantonen sowie europäischen Ländern und ist Grundlage für 18 Empfehlungen, die dazu beitragen sollen, dass künftig alle Kinder in der Schweiz Zugang zu einer qualitativ guten, von allen Eltern bezahlbaren Betreuung haben.

Auf einen Blick

In der Schweiz haben nur Kinder in den Kantonen Basel-Stadt und Genf einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz.
Es gibt eine Vielzahl an Finanzierungsmodellen für die institutionelle Kinderbetreuung, die sprachregional unterschiedlich verbreitet sind.
Je südlicher oder westlicher ein Kanton liegt, desto mehr Akteure sind in die Finanzierung der Betreuung eingebunden.
Gemessen am BIP wendet die Schweiz im OECD-Vergleich am wenigsten für den Frühbereich aus; den Kindergarten eingeschlossen. Dänemark gibt mit 2 Prozent am meisten aus.
Angesichts der vielen Finanzierungsmodelle und Akteure herrschen bei den Elterntarifen für Kita und Mittagsbetreuung grosse Unterschiede; auch innerhalb der Tarifklassen.
Im Wallis können 3000 Franken pro Jahr und Kind für die Betreuung abgezogen, in den Kantonen Genf und St. Gallen 25 000 Franken.
Ausgehend von den Untersuchungsresultaten empfiehlt die EKFF u.a. die gesetzliche Verankerung des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz, die Fotschreibung der Finanzhilfen des Bundes zur Senkung der Elterntarife, eine Elternzeit in Ergänzung zum Mutter- und Vaterschaftsurlaub sowie Verbesserungen bei der Betreuungsqualität.

Damit die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit gelingt, ist für die Eidgenössische Kommission für Familienfragen (EKFF) ein qualitativ gutes, für alle verfügbares und von allen bezahlbares Kinderbetreuungsangebot zentral. Gut ein Drittel der Kinder unter 13 Jahren wird in der Schweiz heute in Kindertagesstätten, schulergänzenden Tagesstrukturen oder in Tagesfamilien betreut (BFS 2021, S. 38). Der Anteil wächst stetig.

Leider stehen den Eltern in der Schweiz nicht überall gute und bezahlbare Angebote zur Verfügung. Die EKFF wollte deshalb in Erfahrung bringen, wo sich in der Schweiz und in Europa Beispiele finden lassen, an denen sich unser Land bei der Weiterentwicklung des Angebots und der Ausgestaltung der Finanzierung orientieren könnte. Dazu hat sie das Forschungsbüro Infras mit einer Analyse beauftragt. Unterstützt wurde es dabei von Evaluanda.

Der Bericht (EKFF 2021a) stellt Grundlageninformationen zur Finanzierung des Angebots und zu den Elterntarifen bereit und zeigt anhand einer Analyse von in- und ausländischen Rahmenbedingungen und Finanzierungsmodellen Beispiele auf, die mögliche Wege der Finanzierungs- und Tarifgestaltung beschreiben, sodass alle Familien in der Schweiz künftig von qualitativ guten Betreuungs-, Erziehungs- und Bildungsangeboten profitieren können.

Aufbau des Berichts

Der Bericht umfasst neben Zusammenfassungen in Deutsch, Französisch, Italienisch und Englisch rund hundert Seiten. Er wird ergänzt durch ein Glossar, das die wichtigsten Begriffe erklärt. Ebenfalls im Anhang finden sich Tabellen mit detaillierten Angaben zur Finanzierung in den Kantonen, in den untersuchten Gemeinden und den analysierten europäischen Ländern, grafische Darstellungen weiterer Resultate sowie eine Bibliografie.

Nach der Einleitung, Ausgangslage, Zielsetzung und Erklärung der verwendeten wissenschaftlichen Methoden in Kapitel 1 gibt Kapitel 2 einen Überblick zu Rahmenbedingungen und Finanzierungsmodellen institutioneller Kinderbetreuungsangebote auf Kantonsebene und in zehn europäischen Ländern. Für die Kantone wurde untersucht, ob die Finanzierung gesetzlich geregelt ist, welche Akteure an der Finanzierung beteiligt sind und welche Finanzierungsmodelle vorherrschen, ob ein Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz besteht und wie das Verhältnis der privaten zu den öffentlichen Anbietern ist.

In Bezug auf die europäischen Länder wurde Dauer, Form und Entschädigungshöhe des Mutterschafts- und Vaterschaftsurlaubs sowie der Elternzeit erhoben und analysiert, ab welchem Alter der Kinder ein Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz besteht, wie hoch die finanzielle Belastung der Eltern gemessen am Haushaltseinkommen ist, zu welchem Anteil die Kinder ein institutionelles Betreuungsangebot nutzen und wie viel der Staat gemessen am Bruttoinlandprodukt (BIP) für den Frühbereich ausgibt.

Kapitel 3 gibt einen vertieften Einblick in die Finanzierungsmodelle, Elterntarife und finanziellen Belastungen, die vier Musterhaushalte in 13 ausgewählten Gemeinden in der Schweiz für ihr Betreuungsangebot ausweisen, und es fasst die Ergebnisse eines Workshops mit Expertinnen und Experten zusammen.

In Kapitel 4 leitet das Autorenteam aus den durchgeführten Analysen mögliche Handlungsansätze ab und illustriert diese anhand von konkreten Beispielen und in Kapitel 5 zieht die Autorenschaft ein Fazit entlang der Forschungsfragen.

Rahmenbedingungen und kantonale Finanzierungsmodelle

Bezüglich Regelung und Zuständigkeit der Finanzierungsakteure zeigt sich für alle institutionellen Betreuungsformen eine deutliche Nord–Süd- bzw. West–Ost-Unterteilung der Kantone über die Sprachgrenzen hinaus (vgl. Grafiken G1, G2 und G3). In der Tendenz gilt: Je südlicher oder westlicher ein Kanton liegt, desto mehr Akteure sind in die Finanzierung eingebunden. Diese ist auf kantonaler Ebene jedoch häufig nicht explizit formuliert, variiert in Verbindlichkeit und Präzisierungsgrad stark und ist manchmal gar nicht geregelt.

Auch was die Finanzierungsmodelle bzw. die Subventionsflüsse anbelangt, ist die Situation in den Kantonen sehr unterschiedlich. Direkte (Betreuungsgutscheine) und indirekte Subjektfinanzierungen (Normkostenmodelle) finden sich am häufigsten, insbesondere in der Deutschschweiz. Objektfinanzierungsmodelle (direkte Zahlungen an Leistungserbringer zur Reduzierung ihres Aufwands) sind vor allem in den Kantonen mit Arbeitgebermitfinanzierung
(FR, GE, NE und VD) verbreitet. Im Kanton Tessin sind je nach finanzieller Situation der Eltern beide Finanzierungsformen vorhanden.

Es lassen sich keine expliziten Aussagen zur Rechtsnatur der Trägerschaften machen, da die Grundlagen dazu fehlen. Im Vorschulbereich dominieren tendenziell privatrechtliche Anbieter. Gemeinden oder Gemeindeverbände treten nur vereinzelt als Leistungserbringer auf; sie finden sich etwas häufiger in den Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt. Im schulergänzenden Bereich überwiegen schweizweit die öffentlichen Anbieter.

Grosse Unterschiede finden sich auch bei der gesetzlichen Regelung der Angebotsqualität. Unterschiede lassen sich z. B. bei den Anforderungen an die Qualifikation des Personals feststellen, die in der Westschweiz bedeutend höher sind als in der übrigen Schweiz. Zudem variiert der Betreuungsschlüssel ebenfalls beträchtlich. Für zweijährige Kinder finden sich in den Kantonen Betreuungsquoten zwischen drei bis acht Kinder pro Betreuungsperson (Ecoplan 2020).

Situation im Vergleich zum Ausland

Beim Vergleich der Schweiz mit den europäischen Ländern resultieren die grössten Unterschiede bei der Angebotsnutzung, beim Finanzierungsanteil der öffentlichen Hand, bei den finanziellen Mitteln, die der Staat für die Kinderbetreuung gemessen am BIP ausgibt, sowie beim Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz. Im angelsächsischen Sprachraum erfolgten die Analysen nicht alle im gleichen Untersuchungsraum. Während die Daten zu den drei ersten Aspekten für das Vereinigte Königreich erhoben wurden (OECD 2016 und 2019), stammen die Zahlen zum Rechtsanspruch aus England (Eurydice 2019).

Die grossen Unterschiede bei der Nutzung der institutionellen Betreuung lassen sich am Beispiel der 3-jährigen Kinder zeigen (vgl. Grafik G4). Während in allen untersuchten Ländern 65 bis 100 Prozent dieser Altersgruppe ein Angebot nutzt, liegt der Anteil in der Schweiz bei 34 Prozent.

Da die Zuständigkeit für die Finanzierung der familien- und schulergänzenden Kinderbetreuung zwischen und in den Kantonen äusserst uneinheitlich geregelt ist (EKFF 2021a, S. 60 ff.), lässt sich keine exakte Grösse für den Finanzierungsanteil der öffentlichen Hand im gesamtschweizerischen Rahmen errechnen. Dieser muss vielmehr als Durchschnitt aller bekannten kantonalen Werte hochgerechnet werden. Die Arbeitsgruppe, die die Erarbeitung dieses Berichts begleitete, schätzt ihn auf 40 Prozent (vgl. Grafik G5).

Dieser Anteil liegt wesentlich tiefer als die Anteile, die die OECD mit 65 bis 98 Prozent für die untersuchten europäischen Länder ausweist, und widerspiegelt die grosse Bandbreite von 10 bis 80 Prozent der Kantone, für welche Daten vorhanden sind.

Beim Vergleich der Staatsausgaben gemessen am BIP steht die Schweiz an letzter Stelle (vgl. Grafik G6). Dänemark gibt mit 2 Prozent des BIP anteilmässig am meisten für den Frühbereich aus, gefolgt vom Vereinigten Königreich mit 1,9 Prozent. Die Schweiz wendet 0,4 Prozent des BIP auf, wobei hier auch die Ausgaben für den Kindergarten enthalten sind.

Ebenfalls erwähnenswert ist der Vergleich des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz. Dieser ist in Dänemark für Kinder ab 26 Wochen, in England (sic!), Norwegen, Frankreich, den Niederlanden und Deutschland ab einjährig, in Luxemburg ab zwei Jahren, in Österreich und Schweden ab drei Jahren und in Italien ab dem Schulalter (6 Jahre) gegeben (Eurydice 2019). In der Schweiz findet sich ein solcher nur in den Kantonen Basel-Stadt und Genf (hier nur für die schulergänzende Betreuung, d. h. ab 4 Jahren).

Situation in den 13 untersuchten Gemeinden

Ungeachtet der Rechtsform der Trägerschaft und der grossen Vielfalt an Finanzierungsmodellen (EKFF 2021a, S. 83 ff.) zeigt auch ein Vergleich der Elterntarife grosse Unterschiede. Neben Einheitstarifen, meist bei nicht subventionierten Angeboten, dominieren einkommensabhängige Tarife die institutionelle Betreuungslandschaft, sofern die Plätze subventioniert sind. Doch auch dann sind die Unterschiede der Minimal- und Maximaltarife in den 13 untersuchten Gemeinden beträchtlich. Die Tarife in Kindertagesstätten für Kinder ab 18 Monaten variieren beim Minimaltarif pro Tag und Kind zwischen 4 und 42 Franken und beim Maximaltarif zwischen 42 und 128 Franken (vgl. Grafik G7). Für die Mittagsbetreuung von Schulkindern zahlen Eltern zwischen minimal 2 und 31 Franken und zwischen maximal 6 und 40 Franken (vgl. Grafik G8).

Die meist einkommensabhängigen Tarife sagen wenig über die effektive Haushaltsbelastung der Eltern aus, weil den Tarifen meist weitere Bemessungskriterien zugrunde liegen, welche unterschiedlich definiert sind.

Die Steuerabzüge in den Kantonen für Drittbetreuungskosten variieren ebenfalls deutlich. Diese steuerliche Entlastung macht in den untersuchten Fällen bis zu 5 Prozent aus. Im Kanton Wallis können nur 3000 Franken pro Jahr und Kind geltend gemacht werden, in den Kantonen Genf und St. Gallen 25 000 Franken (vgl. Tabelle T1). Der Kanton Uri lässt sogar einen vollumfänglichen Abzug aller Kosten zu.

Durch die Bildung vier beispielhafter Haushaltstypen liess sich die finanzielle Belastung der Haushalte über die 13 untersuchten Gemeinden besser vergleichen, indem über die verschiedenen Finanzierungs- und Tarifsysteme mit der Höhe der Betreuungskosten pro Haushalt und Jahr, den steuerlichen Abzügen für die Drittbetreuungskosten sowie der Brutto-und Netto-Belastung der Betreuungskosten am Haushaltseinkommen stets dieselben vier Eckwerte berechnet und bewertet wurden (EKFF 2021a, S. 91).

Der Vergleich über die Haushaltstypen für die 13 untersuchten Gemeinden zeigt ein äusserst uneinheitliches Bild. Je nach Wohnort geben Paarhaushalte zwischen 3 und 15 Prozent des Haushaltsbudgets für die Betreuung zweier Kinder an zwei Tagen pro Woche aus. Einelternhaushalte wenden sogar bis zu 20 Prozent ihres Budgets für die Betreuung zweier Kinder an drei Tagen pro Woche auf (vgl. Grafiken G9 und G10).

Schlussfolgerungen

Gute, verfügbare und bezahlbare institutionelle Kinderbetreuung lässt sich durch verschiedene Finanzierungsmodelle erreichen. Ob öffentliche oder private Trägerschaften, Objekt- oder Subjektfinanzierung, Normkostenmodelle oder Betreuungsgutscheine, ist nicht relevant – es kommt vor allem auf die Höhe der Mitfinanzierung durch die öffentliche Hand, allenfalls Arbeitgeber und weiterer Akteure, an.

Grosse Unterschiede finden sich sowohl bei der finanziellen Belastung der Eltern als auch bei den Mitfinanzierungsmodellen. Die Vorschulbetreuung ist für Eltern generell teurer als die schulergänzende Betreuung. Zudem zahlen Eltern in der Schweiz kaufkraftbereinigt durchschnittlich viel mehr für die Betreuung als Eltern in den anderen untersuchten Ländern. Auch sind die subventionierten Betreuungsplätze fast immer rationiert. Und bezüglich Mindestvorgaben zur Betreuungsqualität ist das Bild in den Kantonen und Gemeinden ebenfalls sehr uneinheitlich. Und trotz des mittlerweile 18-jährigen Impulsprogrammes des Bundes zur Schaffung neuer Betreuungsplätze fehlen sie nach wie vor in weiten Teilen des Landes.

Sowohl bei der finanziellen Belastung der Eltern als auch bei den Mitfinanzierungsmodellen finden sich grosse Unterschiede.

Die Autorinnen und Autoren ziehen folgenden Schluss: Der Wohnort ist heute entscheidend, inwiefern eine qualitativ gute Kinderbetreuung verfügbar und vor allem bezahlbar ist. Das Platzangebot muss punktuell weiter ausgebaut, die Tarife gesenkt und die Qualität verbessert werden. Generell braucht es mehr Investitionen seitens der öffentlichen Hand.

Handlungsansätze

Ausgehend von ihrer Analyse skizziert die Autorenschaft des Berichts verschiedene Handlungsansätze für die künftige Ausgestaltung der Finanzierungsmodelle und der Tarifsysteme.

Um den Zugang für alle Familien, unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und vom sozialen Hintergrund sicherzustellen, braucht es:

Subventionierte Tarife für alle Angebote
Eine einkommensabhängige Tarifgestaltung
Höhere Subventionen bei Kindern mit höherem Förderbedarf
Einfache und verständliche Subventionssysteme

Einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz

Damit die Kosten-Nutzen-Analyse der Eltern künftig positiver ausfallen kann, wenn sie ihre Aufwendungen für die familienergänzende Betreuung samt Belastungen durch Steuern und Sozialabgaben gegen ein potenzielles Einkommen abwägen, welches sie dank der externen Kinderbetreuung erzielen können, sollten die Erwerbsanreize erhöht werden. Hierzu ist an folgende Punkte zu denken:

Ausweitung des Angebots an subventionierten Plätzen
Genügend tiefe Tarif-Einkommensschwellen für Familien mit geringem Einkommen
Maximaltarife unter Vollkostensätzen
Geschwister-, Familien- und Mengenrabatte
Lineare Tarifsysteme zur Vermeidung von Schwelleneffekten
Verknüpfung von Subventionsberechtigungen an Erwerbspensen

Kaufkraftbereinigt zahlen Eltern in der Schweiz durchschnittlich viel mehr für die Betreuung als Eltern in den anderen untersuchten Ländern.

Um die kindlichen Lern- und Entwicklungsprozesse bestmöglich zu unterstützen, muss die Qualität des institutionellen Bildungs-, Betreuungs- und Erziehungsangebots weiter verbessert werden. Die folgenden Massnahmen können hierzu beitragen:

Gebührende Berücksichtigung der Qualitätsaspekte bei der Festlegung von Normkosten
Zuschüsse für Qualitätsbestrebungen oder überdurchschnittliche Betreuungsqualität

Empfehlungen der EKFF an Politik und Behörden

Aufgrund der im Bericht genannten Defizite empfiehlt die EKFF, die Finanzierungs- und Tarifsysteme entlang von 18 Punkten zu optimieren (EKFF 2021b). Davon zielen sieben auf die nationale Ebene und elf auf den kantonalen und kommunalen Rahmen ab.

Um allen Familien ein bezahlbares Angebot von guter Qualität zugänglich zu machen, empfiehlt die Familienkommission folgende Anpassungen der gesamtschweizerischen Rahmenbedingungen:

Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz gesetzlich verankern
Finanzhilfen des Bundes zur Senkung der Elterntarife und zur Anpassung des Angebots an die Elternbedürfnisse (Ausbau) dauerhaft im Gesetz festhalten
Finanzierung als Verbundaufgabe aller politischen Ebenen zur Aufteilung der finanziellen Lasten analog zum Kostenteiler bei der Volksschule definieren
Nationale Vorgaben zur Qualität in der familien- und schulergänzenden Kinderbetreuung definieren
Vollumfängliche Steuerabzüge für Drittbetreuungskosten auf Bundes- und Kantonsebene gewähren. Alternativ: Kinderdrittbetreuungskosten als Berufsauslagen definieren
Familien- und schulergänzende Kinderbetreuung in die Bildungspolitik integrieren – Bildung beginnt ab Geburt und nicht erst mit Kindergarteneintritt.
Elternzeit als Ergänzung zum bestehenden Mutterschafts- und Vaterschaftsurlaub einführen

Auf kantonaler und kommunaler Ebene sind insbesondere die Mitfinanzierung und die Elterntarife im Fokus. Verschiedene der Empfehlungen sind glücklicherweise in einigen Kantonen, Gemeinden und Institutionen bereits realisiert oder deren Umsetzung ist geplant:

Mindestqualitätsvorgaben erhöhen oder der Berechnung von Elterntarifen und Subventionen eine über die Mindestqualität hinausgehende Qualität zugrunde legen
Finanzielle Belastung der Eltern prozentual am Familienbudget ausrichten: Die Kosten für die institutionelle Kinderbetreuung sollen maximal 10 Prozent (Beispiel) des Familienbudgets ausmachen.
Haushalte mit geringem Einkommen finanziell stärker entlasten. Für Eltern in der Sozialhilfe bedeuten tiefere Kosten zudem geringere Sozialhilfeschulden.
Familiengrösse bei der Tarifbemessung berücksichtigen: Je mehr unterstützungsbedürftige Kinder, desto tiefer der Tarif für das einzelne Kind.
Eltern innerhalb eines Kantons die gleichen Bedingungen gewähren: Sofern Familien theoretisch subventionsberechtigt sind, sollten ihnen Subventionen gewährt werden. Keine Rationierung von subventionierten Plätzen
Eltern Betreuungsform und Betreuungsort frei wählen lassen: Die Wahl soll sich allein an den Bedürfnissen der Kinder orientieren.
Betreuungsformen und Angebote bezüglich Subventionierung gleichbehandeln: Egal ob Kita, Tagesfamilie oder schulergänzende Betreuung, egal ob öffentliche oder private Anbieter: Eltern sollen in allen institutionellen Angeboten Zugang zu subventionierten Plätze haben.
Alle Eltern finanziell entlasten: Die Subventionierung und die Tarife so ausgestalten, dass sich eine Erwerbstätigkeit für alle Eltern lohnt. Den Maximaltarif unter den effektiven Vollkosten festlegen
Eltern von den Mehrkosten der Säuglingsbetreuung und der Betreuung von Kindern mit erhöhtem Unterstützungsbedarf entlasten
Tariftransparenz und administrative Vereinfachung der Zugänglichkeit schaffen: Subventionsanträge sollen von den Eltern verständlich und unkompliziert einzureichen sein. Zudem müssen die Informationen in mehreren Sprachen verfügbar sein, um sozioökonomische Verzerrungen beim Zugang zur institutionellen Betreuung zu vermeiden.
Schwelleneffekte in Tarifreglementen vermeiden: Lineare Tarifsysteme für einkommensabhängige Tarife anwenden.

Es ist für die EKFF zentral, dass bei der Mitfinanzierung und Tarifgestaltung auf die vielfältigen familialen Lebensformen Rücksicht genommen wird, sodass sie für alle Familien und Kinder gerecht sind.

Literturverzeichnis

BFS (2021). Familien in der Schweiz. Statistischer Bericht 2021. Neuenburg: BFS.

Stern, Susanne; von Dach, Andrea; Freis, Sabine; Iten, Rolf (alle Infras); Ostrowski, Gaspard; Scherly, Lucien (beide Evaluanda) (EKFF 2021a). Finanzierung der institutionellen Kinderbetreuung und Elterntarife. [Bern: EKFF].

EKFF (2021b). Kinderbetreuung finanzieren und Elterntarife gestalten. Empfehlungen an Politik und Behörden auf nationaler, kantonaler und kommunaler Ebene. [Bern: EKFF].

Walker, Philipp; Steinmann, Sarina; Adrian, Nana (alle Ecoplan) (SODK 2020). Überblick zur Situation der familienergänzenden Betreuung in den Kantonen. Qualitätsvorgaben, Finanzierungssysteme und Angebotsübersicht. Zuhanden der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK). [Bern: Ecoplan].

Europäische Kommission (Eurydice 2019). Schlüsselzahlen zur Frühkindlichen Betreuung. Bildung und Erziehung in Europa – Ausgabe 2019 Edition. Eurydice-Bericht; Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der europäischen Union.

OECD (2019). Bildung auf einen Blick 2019: OECD-Indikatoren. [Paris: OECD Publishing].

OECD (2016). Bildung auf einen Blick 2016: OECD-Indikatoren. [Paris: OECD Publishing].re