Plattform gegen Armut: Bundesrat zieht positive Zwischenbilanz

Die soziale Absicherung der Bevölkerung ist ein Verfassungsziel. Auch hat sich die Schweiz im Rahmen des internationalen Abkommens «Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung» dazu verpflichtet, Armut zu bekämpfen und zu reduzieren. In der Armutsbekämpfung im engeren Sinn – der Abwendung bestehender oder unmittelbar drohender Notlagen – sind die Kompetenzen des Bundes allerdings gering. Die Bundesverfassung weist die Aufgabe, Bedürftige zu unterstützen, den Kantonen zu (Art. 115 BV). Dies gilt namentlich auch für die Sozialhilfe als «letztes Netz» im System der sozialen Sicherheit. Gleichwohl nimmt der Bund in der Armutspolitik wichtige Aufgaben wahr:

• Erstens sind die meisten Sozialversicherungen auf Bundesebene geregelt. Obwohl die Sozialversicherungen in der Regel nicht das Ziel der Existenzsicherung verfolgen, tragen ihre Leistungen faktisch dazu bei, Armutssituationen und finanzielle Notlagen abzuwenden.
• Zweitens besitzt der Bund Kompetenzen in der Armutsprävention – also bei Strategien und Massnahmen, die vorausschauend intervenieren, um eine Armutssituation oder -gefährdung gar nicht erst eintreten zu lassen. Dazu gehören beispielsweise Bestrebungen zur Arbeitsmarktintegration, Bildungsmassnahmen oder Vorkehrungen der Gesundheitsprävention. In diesen Bereichen sind die Zuständigkeiten typischerweise über mehrere Staatsebenen verteilt. Der Spielraum des Bundes variiert deshalb nach Politikfeld und konkreter Massnahme. Insgesamt ist er aber deutlich grösser als bei der Armutsbekämpfung im engeren Sinn.

Vom Programm zur Plattform gegen Armut

2014 lancierte der Bundesrat erstmals gemeinsam mit Kantonen, Städten, Gemeinden und zivilgesellschaftlichen Organisationen ein auf fünf Jahre angelegtes Nationales Programm zur Bekämpfung und Prävention von Armut. Es verfolgte das Ziel, die Zusammenarbeit unter den Akteuren zu verbessern, neue Ansätze der Armutsprävention zu erproben, die Fachdiskussion zu intensivieren und das Wissen der beteiligten Akteure zu erweitern. Im April 2018 entschied der Bundesrat, sein Engagement für weitere sechs Jahre fortzuführen und unterzeichnete mit den Programmpartnern eine gemeinsame Erklärung zur weiteren Zusammenarbeit. Daraus entstand die Nationale Plattform gegen Armut (2019-2024).

Im Vergleich zum Armutsprogramm wurden die Mittel der Plattform gegen Armut reduziert, von durchschnittlich 1,8 auf 0,5 Millionen Franken pro Jahr. Der Bundesrat begründete dies damit, dass wichtige Grundlagenarbeiten bereits geleistet wären und für die Umsetzung der Programmempfehlungen vor allem die Kantone und Gemeinden zuständig seien. Im Parlament kamen in der Folge Befürchtungen auf, dass sich der Bund damit aus der Armutspolitik zurückgezogen habe. Der Ständerat überwies deshalb im September 2019 ein Postulat (19.3954), das vom Bundesrat Auskunft verlangt, wie auf der Grundlage des 2018 ausgelaufenen Programms die Aufgabe der Armutsprävention bundesseitig weitergeführt werden könne. Besonderes Gewicht sei dabei auf Bildungsmassnahmen zu legen, die das Armutsrisiko von Jugendlichen und jungen Erwachsenen reduzieren.

Schwerpunkte von 2019 bis 2021…

In seinem Postulatsbericht betont der Bundesrat die organisatorische und inhaltliche Kontinuität zwischen dem alten Programm und der neuen Plattform. Die thematischen Schwerpunkte der Plattform tragen dem Anliegen des Postulats, mit Bildung präventiv gegen die soziale Vererbung von Armut anzugehen, auf breiter Ebene Rechnung. In der ersten Hälfte ihrer Laufzeit beschäftigte sich die Plattform hauptsächlich mit drei Themen:

• Partizipation: Der Schwerpunkt «Partizipation» ging der Frage nach, wie Betroffene in die Entwicklung und Umsetzung von Massnahmen zur Armutsprävention einbezogen werden können. Dabei wurden mehrere Partizipationsmodelle identifiziert und ein Leitfaden verfasst, der darlegt, wie sich diese Modelle in die Praxis umsetzen lassen. Aktuell begleitet die Plattform ausgewählte Pilotprojekte und prüft die Einführung dauerhafter Partizipationsstrukturen von Armutsbetroffenen auf Bundesebene. Im Rahmen desselben Schwerpunkts wurde zudem untersucht, inwieweit der Rechtsschutz von Armutsbetroffenen in der Sozialhilfe gewährleistet ist. Diese Analyse empfiehlt unter anderem, den Anspruch auf unabhängige Rechtsberatung in der Sozialhilfe analog den geltenden Bestimmungen im Sozialversicherungsrecht (Art. 27 ATSG; SR 830.1) zu verankern, unabhängige Beratungsstellen durch öffentliche Finanzierung zu stärken und die unentgeltliche Rechtshilfe weniger restriktiv zu handhaben.
• Gefährdete Jugendliche und junge Erwachsene an den Nahtstellen I und II: Die Übergänge in die Ausbildung und den Beruf fallen Jugendlichen und jungen Erwachsenen besonders schwer, die auf mehreren Ebenen mit Problemen und Belastungen zu kämpfen haben (z.B. junge Mütter, junge Menschen mit psychosozialen Belastungen, spät zugewanderte oder geflüchtete Jugendliche). Eine Analyse ihrer Unterstützungsbedürfnisse kommt zum Schluss, dass das bestehende Angebot grundsätzlich keine gravierenden Lücken aufweist. Die zentrale Herausforderung besteht vielmehr darin, die systemübergreifende Zusammenarbeit zu verbessern und damit für die nötige Kontinuität in der Unterstützung zu sorgen. Vorgeschlagen werden hierfür niederschwellige Abklärungsstellen, fallkoordinierende Stellen sowie flexiblere Rahmenbedingungen und Finanzierungsmöglichkeiten.
• Corona-Pandemie: Als Zusatzschwerpunkt nahm die Plattform im Frühling 2020 die Corona-Pandemie auf. Vieles deutet darauf hin, dass die Pandemie zumindest vorübergehend zu einer Zunahme der finanziellen Ungleichheiten führte. Dies schlug sich 2020 und 2021 allerdings nicht in einer Erhöhung der Sozialhilfezahlen nieder – unter anderem dank den Hilfeleistungen von Bund, Kantonen und Gemeinden. Besonders hart getroffen hat die Krise Bevölkerungsgruppen, die nicht oder nur begrenzt in das System der sozialen Sicherheit integriert sind, beispielsweise Sans-Papiers oder Personen in irregulären Beschäftigungsverhältnissen.

… und Vorhaben für 2022 bis 2024

In der zweiten Hälfte ihrer Laufzeit wird sich die Plattform vor allem zwei weiteren Schwerpunkten widmen:

• Grundkompetenzen und berufliche Qualifizierung Erwachsener: Bestehende Angebote, die der Förderung von Grundkompetenzen wie Lesen, Schreiben oder Rechnen dienen, werden nur relativ selten von armutsbetroffenen und -gefährdeten Menschen in Anspruch genommen. Ähnlich verhält es sich mit Möglichkeiten zum nachträglichen Erwerb eines Berufsbildungsabschlusses. Die Plattform will untersuchen, weshalb dem so ist, und Wege aufzeigen, um die Betroffenen besser zu erreichen.
• Familienarmut: Jede fünfte Person, die in Armut lebt, ist jünger als 18 Jahre. Zuhanden von Kantonen, Städten und Gemeinden wird die Plattform Grundlagen zur Bekämpfung von Familien- und Kinderarmut erarbeiten. Geplant ist, die typischen Problemkonstellationen zu veranschaulichen, die Bedürfnisse der Betroffenen zu analysieren und Beispiele guter Praxis zusammenzustellen.

Anliegen des Postulats erfüllt

Die Plattform konnte ihr Programm bisher erfolgreich umsetzen, indem sie zu den genannten Themen Grundlagen erarbeitete und den Wissensaustausch förderte. Bis Ende 2021 hat sie vier wissenschaftliche Berichte und einen Praxisleitfaden publiziert und eine nationale Fachtagung durchgeführt. Weitere Publikationen und Anlässe auf nationaler Ebene werden folgen; Informationen und Ergebnisse sind auf der Website www.gegenarmut.ch verfügbar.

Zusätzlich dokumentiert der Postulatsbericht, welche armutsrelevanten Geschäfte und Tätigkeiten der Bund parallel zur Plattform verfolgt. Dazu gehören die Förderung von Grundkompetenzen im Rahmen des Weiterbildungsgesetzes oder die Prüfung eines Schuldensanierungsverfahrens für Privatpersonen. Auch wurden Wissensgrundlagen zur gesundheitlichen Chancengleichheit (z.B. Gesundheit von Sozialhilfebeziehenden) sowie zu kommunalen und kantonalen Strategien im Umgang mit Obdachlosigkeit aufbereitet. Angesichts dieser Aktivitäten erachtet der Bundesrat die Anliegen des Postulats als erfüllt.

Plattform und Monitoring: ein Dach, zwei Aufgaben

Seit der Lancierung der Plattform hat das Thema Armut nicht an Dringlichkeit verloren. Um genauere Aufschlüsse über die Entwicklung der Armut in der Schweiz zu erhalten, hat das Parlament dem Bund im Juni 2020 eine zusätzliche armutspolitische Aufgabe übertragen: den Aufbau eines nationalen Armutsmonitorings. Dessen erster Bericht soll bis Ende 2025 vorliegen.

Das Monitoring nutzt in der Aufbauphase bis 2025 die bewährte Projektorganisation der Plattform gegen Armut. Unter einem gemeinsamen Dach verfolgen Monitoring und Plattform komplementäre Aufgaben:

• Das Monitoring betrachtet die Armutspolitik in einer Gesamtperspektive und stellt den Akteuren Steuerungswissen zu Verfügung. Es trägt dazu bei, dass armutspolitische Entscheidungen evidenzbasiert und auf dem aktuellsten Wissensstand getroffen werden.
• Die Plattform konzentriert sich auf ausgewählte Schwerpunktthemen und unterstützt Kantone und Gemeinden bei der Umsetzung armutspolitischer Empfehlungen, generiert handlungsbezogenes Knowhow und fördert die Vernetzung und den Erfahrungsaustausch unter den Akteuren der Armutsprävention.

Die Aktivitäten der Plattform sind vorderhand bis Ende 2024 befristet. Zur Frage, ob das praxisorientierte Engagement des Bundes in der Armutsprävention über diesen Zeitpunkt hinaus fortgeführt wird, wartet der Bundesrat die Evaluation der Plattform ab. Im Schlussbericht zur Plattform gegen Armut wird er im Verlauf des Jahres 2024 dazu Stellung nehmen.