Familienergänzende Kinderbetreuung: Wirkung der Finanzhilfen für Subventionserhöhungen von Kantonen und Gemeinden

Die Ausgaben für die familienergänzende Betreuung in Kindertagesstätten, schulergänzenden Einrichtungen und Tagesfamilien (fortan «familienergänzende Kinderbetreuung» genannt) stellen für viele Familien in der Schweiz nach wie vor eine beachtliche finanzielle Belastung dar. Dies führt häufig dazu, dass Eltern – vor allem Mütter – ihr Erwerbspensum einschränken. Zudem nutzen gerade Kinder aus sozial belasteten Familien, welche besonders von frühkindlicher Bildung, Betreuung und Erziehung profitieren würden, familienergänzende Kinderbetreuungsangebote unterdurchschnittlich, was sich wiederum negativ auf ihre Bildungschancen auswirken kann (EKFF 2021).

Bundesrat und Parlament haben darum Massnahmen bei der Finanzierung der familienergänzenden Kinderbetreuung ergriffen. Seit dem 1. Juli 2018 leistet der Bund – gestützt auf das Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung – finanzielle Beiträge an Kantone und Gemeinden, die ihre Unterstützung ausbauen und damit die Betreuungskosten der Eltern senken. Die Kantone können die Finanzhilfen des Bundes per Gesuch beantragen. Das Programm ist auf fünf Jahre befristet und mit Fördergeldern von insgesamt 180 Mio. Franken ausgestattet.

Fragestellung

Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) hat die beiden Forschungsbüros INFRAS und evaluanda mit der Evaluation der neuen Finanzhilfen beauftragt. Dabei wurden drei Hauptfragen untersucht:

1. Sind die Finanzhilfen ein Anreiz für Kantone und Gemeinden, ihre Subventionen zu erhöhen?
2. Wie setzen die Kantone und Gemeinden die Subventionserhöhungen um?
3. Wie stark können dadurch die Drittbetreuungskosten der Eltern gesenkt werden?

Basierend auf den Antworten zu diesen Fragen nahm das Evaluationsteam eine Beurteilung der Angemessenheit, der Effizienz und der Wirksamkeit der gesetzlichen Bestimmungen des Bundes vor und formulierte Empfehlungen für die künftige Konzeption von Finanzhilfen im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung.

Methodisches Vorgehen

Zur Beantwortung der Evaluationsfragen wurde ein Mix von quantitativen und qualitativen Forschungsmethoden gewählt. Die wichtigsten methodischen Elemente der Evaluation sind:

• Eine Analyse der Finanzhilfegesuche von 14 Kantonen und den entsprechenden Angaben in der BSV-Datenbank zu den Finanzhilfegesuchen;
• Interviews mit 19 Vertreter/innen von Kantonen mit und ohne Finanzhilfegesuch;
• Fallstudien mit Modellrechnungen für verschiedene Haushalte in fünf Gemeinden sowie
• ein Workshop mit Vertretungen von Bund, Kantonen und Gemeinden.

Insgesamt geringe Anreizwirkung der neuen Finanzhilfen für Kantone und Gemeinden

Die Finanzhilfen des Bundes sind bei den Kantonen auf grosses Interesse gestossen. Insgesamt haben 14 Kantone bis Ende 2021 ein Gesuch eingereicht und weitere Kantone dürften bis Ende 2023 noch folgen. In zahlreichen Kantonen stand die Finanzierung der familienergänzenden Kinderbetreuung bereits auf der politischen Agenda und entsprechende Gesetzesprojekte waren aufgegleist oder verabschiedet. Die Finanzhilfen kamen hier gerade zum richtigen Zeitpunkt und fielen auf fruchtbaren Boden. Da in diesen Kantonen die Erhöhung der öffentlichen Subventionen auch ohne Finanzhilfen des Bundes erfolgt wäre, ist die Anreizwirkung der Finanzhilfen insgesamt als gering einzustufen. Trotz dieser Mitnahmeeffekte wird den Finanzhilfen in fast zwei Dritteln der Kantone eine förderliche Wirkung bescheinigt, indem beispielsweise die Akzeptanz für kantonale oder kommunale Vorhaben erhöht oder deren Umsetzung beschleunigt wurden. Vereinzelt führten die Finanzhilfen auch zu einer stärkeren Subventionserhöhung als ursprünglich geplant.

Insgesamt zeigen die Evaluationsergebnisse deutlich: Die Subventionierung der familienergänzenden Kinderbetreuung ist für viele Kantone und Gemeinden ein relevanter Ausgabenposten. Erhöht werden die Subventionen dann, wenn der politische Wille dafür gegeben ist und die Finanzierung langfristig – auch ohne temporäre Finanzhilfen des Bundes – sichergestellt werden kann. In einigen Kantonen, die bereits vergleichsweise viel subventionieren, kam deshalb eine weitere Erhöhung nicht in Frage. Für anderen Kantone oder Gemeinden wiederum kamen die Subventionen in der Tendenz zu früh, weil ihre Priorität momentan beim Ausbau des Angebots und weniger auf der Tarifsenkung für die Eltern liegt.

Unterschiede bei der Subventionierung werden durch Finanzhilfen kaum verringert

Im Rahmen der Gesuchseingabe mussten die Kantone die gesamten Ausgaben für die familienergänzende Kinderbetreuung in Kindertagesstätten, schulergänzenden Einrichtungen und Tagesfamilien erfassen. Dabei wurden die Ausgaben der Gemeinden, des Kantons und gegebenenfalls Arbeitgebern zu einem Gesamtbetrag summiert und für das Referenzjahr vor der geplanten Subventionserhöhung ausgewiesen. Grafik G1 zeigt, dass sich die jährlichen Ausgaben für die familienergänzende Kinderbetreuung zwischen den Kantonen stark unterscheiden und diese Unterschiede auch nach Umsetzung der (geplanten) Subventionserhöhungen gross bleiben. In absoluten Zahlen geben die Kantone Zürich und Waadt mit Abstand am meisten für die familienergänzende Kinderbetreuung aus.