Geplante Änderungen bei den medizinischen Massnahmen

Die Invalidenversicherung (IV) übernimmt derzeit medizinische Massnahmen, die unmittelbar auf die Eingliederung ins Erwerbsleben zielen (Art. 12 IVG) oder die zur Behandlung von Geburtsgebrechen nötig sind (Art. 13 IVG). Die Massnahmen werden bis zum vollendeten 20. Altersjahr ausgerichtet.

Gemäss Art. 12 IVG übernimmt die IV medizinische Massnahmen, die unmittelbar auf die Eingliederung ins Erwerbsleben gerichtet sind. Versicherte haben demnach Anspruch auf medizinische Massnahmen, die nicht auf die Behandlung des Leidens an sich, sondern unmittelbar auf die Eingliederung ins Erwerbsleben oder in den ursprünglichen Aufgabenbereich zielen. Die Massnahmen werden nur unter gewissen Voraussetzungen zugesprochen: Es muss eine Invalidität vorliegen, und die Behandlung der zugrunde liegenden Krankheit muss abgeschlossen sein. Die Verbesserung der Erwerbsfähigkeit durch die vorgesehene Massnahme muss wesentlich und dauerhaft und die Prognose günstig sein. Zudem kann die medizinische Massnahme zeitlich nicht unbeschränkt verfügt werden. Um die Chancen eines Ausbildungsabschlusses betroffener Jugendlicher und junger Erwachsener zu erhöhen, soll die IV mit der Weiterentwicklung die nötigen medizinischen Eingliederungsmassnahmen fünf Jahre länger, neu bis zum Abschluss der Erstausbildung bzw. dem vollendeten 25. Lebensjahr übernehmen.1

Art. 13 IVG nennt die medizinischen Massnahmen, die zur Behandlung von Geburtsgebrechen (GG) notwendig sind. In diesem Bereich übernimmt die IV die Funktion einer Krankenversicherung. Kraft dieses Artikels haben versicherte Personen bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf sämtliche medizinische Massnahmen zur Behandlung von Geburtsgebrechen, unabhängig vom Potenzial ihrer späteren beruflichen Eingliederung ins Erwerbsleben. Nach Art. 3 Abs. 2 ATSG gelten als Geburtsgebrechen diejenigen Krankheiten, die bei vollendeter Geburt bestehen. Die IV ist allerdings nicht verpflichtet, die medizinische Behandlung sämtlicher Geburtsgebrechen zu übernehmen. Sie vergütet alle Kosten für die ambulante und stationäre Behandlung anerkannter Geburtsgebrechen gemäss Anhang der Verordnung über Geburtsgebrechen (GgV), sofern die Behandlungen als einfach und zweckmässig gelten. Dabei gilt es zu beachten, dass es sich bei der sogenannten Geburtsgebrechenliste nicht um eine wissenschaftliche Aufzählung von Geburtsgebrechen oder eine medizinische Nomenklatur handelt, sondern um eine medizinisch-juristische Auflistung.

Dass innerhalb der IV eine «Krankenversicherung» existiert, ist historisch bedingt. Denn als die IV 1960 eingerichtet wurde, war die Krankenversicherung noch nicht obligatorisch und es gab eine Wartefrist für Neugeborene. Zudem fielen die zur Behandlung von Geburtsgebrechen notwendigen medizinischen Massnahmen weder in die Zuständigkeit der Kranken- noch der Unfallversicherung, sodass sie diesen beiden Versicherungen nicht zugeordnet werden konnten. Art. 13 IVG und die GgV schlossen somit eine Versicherungslücke.

Gemäss dem Expertenbericht vom 30. November 1956 zur Einführung der Invalidenversicherung (Expertenkommission 1956) gelten Gebrechen, die bei vollendeter Geburt bestehen, als Geburtsgebrechen, auch wenn sie zu diesem Zeitpunkt noch nicht wahrnehmbar sind. Somit können sie auch als solche anerkannt werden, wenn sie sich zu einem späteren Zeitpunkt manifestieren. «Erbliche Anlagen oder Disposition zu einem Leiden» galten gemäss Expertenbericht nicht als Geburtsgebrechen. Anerkannt waren demnach dominante Erbkrankheiten, Gebrechen in Zusammenhang mit einer Frühgeburt, angeborene Infektionen, geburtsbedingte Verletzungen und gewisse unheilbare Krankheiten. Um in die Liste der Geburtsgebrechen aufgenommen zu werden, musste das Leiden indes mit einem anerkannten medizinischen Eingriff oder einer entsprechenden Therapie behandelbar bzw. positiv zu beeinflussen sein (symptomatische Behandlung). Oligophrenie und Chromosomenabweichungen (z. B. Trisomie 18) waren beispielsweise nicht auf der Geburtsgebrechenliste aufgeführt, da hierfür keine wirksame Behandlung existiert. Eine Ausnahme hierzu bildet die Trisomie 21, die erst kürzlich, nach der Annahme einer Motion, in die Liste aufgenommen wurde.2

Die Expertenkommission zur Einführung der Invalidenversicherung hatte unter anderem auch die Frage untersucht, ob alle Geburtsgebrechen in die Zuständigkeit der IV fallen sollen. Es wurde damals entschieden, dass die IV nicht für die Behandlung von Geburtsgebrechen aufkommen soll, die relativ geringe Kosten verursachen.

Medizinische Massnahmen der IV im Check-up Als Folge der stetig steigenden Kosten hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) 2011/2012 die medizinischen Massnahmen der IV unter die Lupe genommen (EFK 2013). Zwischen 2001 und 2016 stiegen die Gesamtkosten der medizinischen Massnahmen der IV um durchschnittlich 4,3 Prozent pro Jahr und zwar von 453 Mio. auf 827 Mio. Franken. Das entspricht einer Kostensteigerung von 82 Prozent. Diese Entwicklung ist vor allem auf die starke Zunahme der Pro-Kopf-Kosten um durchschnittlich 53 Prozent zurückzuführen, während die Anzahl der Bezügerinnen und Bezüger 2001 bis 2013 lediglich um sechs Prozent angestiegen ist. Der Bericht hat gewisse Systemmängel aufgezeigt, insbesondere eine unzulängliche Steuerung durch das BSV, unklare Kriterien für die Übernahme der Massnahmen, Unterschiede bei der Bearbeitung der Anträge durch die einzelnen IV-Stellen und damit einhergehende Diskrepanzen in der Zusprachepraxis zwischen und in den IV-Stellen. In ihrem Bericht an das BSV regt die EFK u. a. die Verbesserung der Steuerung und Aufsicht, die Aktualisierung der Geburtsgebrechenliste sowie die konsequentere Nutzung vorhandener Statistiken und Daten an.

Aufgrund des EFK-Berichts und der Diskussionen in der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats (SGK-NR) hat das Eidgenössische Departement des Innern im Frühling 2013 die medizinischen Massnahmen der IV einer Prüfung unterzogen und ein Konzept zu deren Optimierung lanciert. Dabei hat sich gezeigt, dass die medizinischen Massnahmen in den IV-Stellen oft nur zweite Priorität haben. Des Weiteren sind die Kostenübernahmekriterien zuweilen unklar und die entsprechenden rechtlichen Bestimmungen unzulänglich, v. a. weil die erlassenen Weisungen für die Gerichte nicht verbindlich sind. Das Kreisschreiben und die Geburtsgebrechenliste allein genügen meistens nicht, um einzuschätzen, ob eine Massnahme gewährt werden muss oder nicht.

Art. 13 IVG verleiht der IV nicht die gleichen rechtlichen Möglichkeiten zur Beurteilung von Leistungsbegehren, wie sie in der OKP verankert sind. Bei Geburtsgebrechen kennt die IV als Leistungsprinzip nur den Ansatz der Sachleistungen, nach welchem sie eine medizinische Leistung schuldet, die sie in ihrer Funktion als Versicherer in einfacher und wirtschaftlicher Ausführung für den Versicherten erwirbt. Zwar benennen Gesetz und Verordnung die Geburtsgebrechen und den Umfang der medizinischen Massnahmen, nicht aber die Kriterien, nach denen die IV die medizinischen Massnahmen zusprechen soll. Dies im Gegensatz zum KVG (Art. 32 Abs. 1), das namentlich die Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (WZW-Kriterien) als Bemessungsgrundsätze aufführt. Aus der konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt sich allerdings ableiten, dass die Leistungskriterien der IV de facto den WZW-Kriterien entsprechen. Um diesbezüglich Klarheit zu schaffen und die Rechtssicherheit zu verbessern, sollen diese Kriterien nun im Gesetz festgeschrieben werden.

Neben den Leistungskriterien definiert das IVG auch die Güte und den Umfang der zu erbringenden Leistung weniger klar als das KVG: Qualitäts- sowie Mengenkontrollen sind inexistent und die Vergütung von Arzneimitteln ist nicht ausreichend geregelt. Die vom Gesetzgeber gewünschte Leistung muss somit genau benannt werden. Grundlage soll das KVG-System mit seinem Leistungskatalog für die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) bilden. Indem man das IV- und das OKP-System unter Berücksichtigung gewisser Elemente einander annähert, lässt sich eine gewisse Kohärenz bei der Übernahme medizinischer Leistungen sicherstellen. Zugleich sind die Leistungsbereiche der beiden Versicherungen klar voneinander abzugrenzen. Hierzu sind die Kriterien für Geburtsgebrechen, deren Behandlung von der IV übernommen wird, klar zu definieren. Und, obschon viele seltene Krankheiten bereits auf der Liste aufgeführt sind, muss sie gezielt ergänzt werden, auch in Anbetracht der Tatsache, dass die letzte umfassende Aktualisierung der GgV auf das Jahr 1985 zurückgeht.

Aktualisierung der Geburtsgebrechenliste Die Analyse der Geburtsgebrechenliste brachte verschiedene Probleme ans Licht. Dazu zählen die Nennung von Beeinträchtigungen mit unterschiedlichem Schweregrad unter der gleichen Ziffer, ungenaue Bezeichnungen und veraltete Begriffe. Es drängt sich auf, im Rahmen der Weiterentwicklung der IV, geringfügige Geburtsgebrechen, deren Behandlung einfach, einmalig und nicht invalidisierend ist, aus der Liste zu streichen.

Trotz ihrer Entfernung aus der Liste ist die medizinische Behandlung geringfügiger Geburtsgebrechen weiterhin sichergestellt. Die Behandlungen werden unter anderer Bezeichnung entweder weiterhin von der IV vergütet, oder aber die OKP übernimmt die Kosten an deren Stelle. Da Letztere für Kinder keine Franchise vorsieht und nur die Hälfte des Höchstbetrags für den Selbstbehalt erhebt (Art. 64 Abs. 4 KVG), bewegt sich die Mehrbelastung der betroffenen Familien in einem vertretbaren Rahmen.

Voraussichtlich werden bei höchstens 10 000 Personen die Kosten nicht mehr durch die IV, sondern von der OKP vergütet. Dabei handelt es sich u. a. um jeweils etwa 1800 Kleinkinder mit angeborenem Leistenbruch (Hernia inguinalis) oder Hodenhochstand (Kryptorchismus) – beides Gebrechen, die in der Regel mit einer einzigen Operation geheilt werden. Weiter soll auch der angeborene Wasserbruch (primäre Hydrocele testis, eine Flüssigkeitsansammlung im Hodensack) von jährlich rund 480 Betroffenen künftig über die OKP abgerechnet werden. Die genaue Bestimmung der Gebrechen, welche die IV von der OKP übernimmt, ist Gegenstand laufender Abklärungen. In der Folge kann später auch für diesen Wechsel die voraussichtliche Anzahl der Betroffenen hochgerechnet werden.

Die Aktualisierung und Präzisierung der Geburtsgebrechenliste ermöglicht es der IV, sich auf schwerwiegende Geburtsgebrechen zu konzentrieren und sich um besonders hart geprüfte Familien zu kümmern. Gleichzeitig verschafft sie dem Bundesrat den nötigen finanziellen Spielraum, um neue schwerere Krankheiten – namentlich seltene Krankheiten – in die Liste aufzunehmen, so wie es das «Nationale ­Konzept Seltene Krankheiten» vorsieht, das der Bundesrat am 15. Oktober 2014 verabschiedet hat. Die Präzisierung der Voraussetzungen für die Behandlung eines Geburtsgebrechens auf Kosten der IV erfolgt in Art. 13 Abs. 2 E-IVG:

Geburtsgebrechen, deren Behandlung die IV übernimmt, müssen

• fachärztlich diagnostiziert sein,
• sich auf den Gesundheitszustand auswirken,
• einen bestimmten Schweregrad aufweisen,
• eine lang andauernde oder komplexe Behandlung ­erfordern und
• mit medizinischen Massnahmen nach Art. 14 E-IVG zu ­behandeln sein.

Anpassung der Leistungen an die Kriterien der Krankenversicherung Indem die IV die Behandlung von Geburtsgebrechen anhand klarer Kriterien und unter einheitlichen Bedingungen vergütet, soll sich sowohl innerhalb der IV als auch zwischen der IV und der OKP eine einheitliche Abgeltungspraxis entwickeln können. Die Leistungen, welche die beiden Versicherungen übernehmen, sollen sich in einem ähnlichen Rahmen bewegen und Versicherten, die das 20. Altersjahr vollendet haben, den Übergang von der IV in die OKP erleichtern. Die Anwendung klar definierter Leistungskriterien und die genaue Beschreibung des Leistungsumfangs werden – ganz im Sinne der EFK – auch die Steuerung der medizinischen Massnahmen verbessern und es der IV ermöglichen, die betroffenen Personen besser zu unterstützen und gleichzeitig wirkungslose sowie kostspielige Leistungen zu unterbinden bzw. zu kürzen.

Mit der gesetzlichen Verankerung der WZW-Kriterien (Art. 14 E-IVG) übernimmt die IV auch das sogenannte Vertrauensprinzip, wie es in der OKP gilt. Demzufolge wird für die diagnostischen und therapeutischen Leistungen implizit der Pflichtleistungscharakter vermutet. Das heisst, grundsätzlich werden sämtliche medizinischen Leistungen übernommen, ausser jene, die den WZW-Kriterien nicht genügen und einer abweichenden Regel unterliegen.

Analog zu Art. 56 KVG (Kontrolle der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistungen) soll auch im IVG mit Art. 27bis E-IVG die gesetzliche Grundlage geschaffen werden, die es der IV erlaubt, wirtschaftlich erbrachte Leistungen einzufordern und zu verhindern, dass sie unwirksame oder kostspielige Massnahmen übernehmen muss. Damit verfügt die IV über ein Instrument zur Kostenkontrolle (z. B. Beschränkung der Anzahl Physio-, Ergo- oder Psychotherapiesitzungen).

Aufgrund der Ende 2014 vom Bundesverwaltungsgericht3 festgestellten Lücken sollen mit der Weiterentwicklung der IV auch eine Tarifordnung und verbindliche Grundsätze dafür eingeführt werden, wie die Kosten für eine bestimmte Leistung zu ermitteln und festzulegen sind. Wenn entsprechende Verhandlungen ergebnislos bleiben, hätte der Bundesrat mit Art. 27 Abs. 4 E-IVG die Kompetenz, eine Tarifstruktur festzulegen. Damit die Rechnungen durch die IV-Stellen besser kontrolliert werden können, sollen die Leistungserbringer verpflichtet werden, detaillierte Rechnungen zu erstellen, die alle nützlichen Informationen enthalten, sowie alle für die Rechnungskontrolle erforderlichen Dokumente (z. B. Minimal Clinical Dataset für SwissDRG) einzureichen. Ausserdem muss die versicherte Person eine Rechnungskopie zur Prüfung erhalten (Art. 27ter E-IVG). Zudem ist ein Tarifschutz geplant, der sämtliche Leistungserbringer daran hindert, einer versicherten Person Zusätze ausserhalb der Vereinbarung in Rechnung zu stellen, d. h. Tarife nach eigenem Gutdünken festzulegen (Art. 27^quater E-IVG).

Verbesserte Steuerung und Fallführung bei medizinischen Massnahmen Die genannten Gesetzes­änderungen erlauben eine verstärkte Steuerung und Fallführung über den Verordnungsweg und die Weisungsstufe. Dabei sollen v. a. die Verfahren beschleunigt, die kontinuierliche Beratung und Begleitung der betroffenen Familien verstärkt und nicht zuletzt die Koordination der medizinischen Massnahmen mit Massnahmen beruflicher Art, Hilfsmitteln, Hilflosenentschädigung und Assistenz­beitrag verbessert werden.

Einordnung der geplanten Massnahmen Die Aktualisierung der Geburtsgebrechenliste, namentlich die Streichung der vergleichsweise harmlosen Geburtsgebrechen, wird Einsparungen von rund 120 Mio. Franken ermöglichen. Trotzdem ist der Ausbau der Fallsteuerung über eine engere und bessere Betreuung der von einem Geburtsgebrechen betroffenen Familien nicht mit einer Leistungskürzung verbunden. Vielmehr geht es darum, die betroffenen Personen besser zu unterstützen und gleichzeitig unnötige oder kostenintensive Leistungen zu unterbinden bzw. zu korrigieren. Die Erfahrungen mit der Umsetzung vergleichbarer Massnahmen im Bereich der Krankenversicherungen haben gezeigt, dass eine verbesserte Fallführung zu Einsparungen von fünf Prozent der Kosten führen kann, was einem Sparpotential von 40 Mio. Franken in der IV gleichkommt.

Die freigespielten Mittel in der Höhe von 160 Mio. Franken sollen dazu benutzt werden, schwere Gebrechen und Leiden neu auf die Geburtsgebrechenliste aufzunehmen. Der Bundesrat hat bewusst darauf verzichtet, die Revision im Bereich der medizinischen Massnahmen als Sparvorlage auszugestalten. Ziel der Präzisierungen ist es vielmehr, die von schwerwiegenden Behinderungen betroffenen Kinder und Familien besser zu unterstützen und der Leistungspflicht der IV zu unterstellen. Dabei soll auch sichergestellt werden, dass die Liste der Geburtsgebrechen regelmässig aufdatiert wird.

• 1. Zu den Anpassungen von Art. 12 IVG siehe Lüthi, Andrea: Verstärkung der beruflichen Eingliederung; in dieser CHSS, S. 15–19.
• 2. www.parlament.ch > Geschäfte > Curia Vista > Mo 13.3720.
• 3. BVGE 2014/51.