Analyse de la prévoyance professionnelle des indépendants

Lorsque les premières discussions sur une prévoyance professionnelle obligatoire pour les salariés ont démarré il y a une cinquantaine d’années, la question d’une assurance professionnelle facultative pour les indépendants avait été abordée. Le but était de pouvoir offrir aux indépendants la possibilité de s’assurer à des conditions équivalentes à celles proposées aux personnes salariées. À partir de ce moment, l’éventualité de prévoir un régime obligatoire pour les indépendants a toujours été écartée avec l’argument que la grande variété des professions indépendantes ne permettait pas d’envisager l’établissement d’un régime général obligatoire, même conçu de façon très souple.

Sous cette perspective historique, la Commission de sécurité sociale et santé publique du Conseil national (CSSS-N) s’est demandée si le caractère facultatif de la prévoyance professionnelle pour les indépendants n’était pas devenu problématique, ce groupe étant actuellement plus susceptible de devoir recourir aux prestations complémentaires à la retraite. Deux études (Guggisberg et al. 2018 / Fluder et al. 2018) ont été mandatées afin de fournir un aperçu statistique de la situation à la retraite de personnes ayant exercé une activité indépendante ou ayant cumulé activité indépendante et salariée. La situation à la retraite de ces deux groupes a été comparée au groupe de référence constitué par les anciens salariés. Ces études sont à la base du Rapport du Conseil fédéral (CF 2022).

Éventuelles lacunes au niveau de la prévoyance

Les données statistiques montrent qu’il existe peu de différences en ce qui concerne le niveau des rentes AVS entre anciens indépendants, anciens salariés et les personnes ayant cumulé activités indépendante et salariée. Il convient en revanche de relever que les anciens indépendants sont beaucoup moins susceptibles que les anciens salariés de percevoir des prestations du 2^e et/ou 3^e pilier à la retraite. Alors que les trois quarts des anciens salariés peuvent recourir à la prévoyance professionnelle et/ou du 3^e pilier, seule la moitié environ des anciens indépendants bénéficient de l’un ou de l’autre ou de la combinaison des deux. La couverture plus faible des indépendants est cependant contrebalancée par la perception d’autres sources de revenus, telles que les revenus de la fortune et/ou les revenus de l’activité lucrative.

Un risque de lacune de prévoyance apparaît chez les anciens indépendants lorsque l’activité indépendante n’est pas le résultat d’un choix délibéré et qu’elle a démarré tardivement. Les indépendants qui n’occupent aucun employé et réalisent de petits mandats, faiblement rémunérés, sont également exposés à ce risque.

A contrario, les indépendants « traditionnels » disposent d’un niveau global de revenu à la retraite qui est comparable à celui des salariés. Pour une minorité d’indépendants, le niveau de revenu disponible à la retraite est supérieur, voire nettement supérieur à celui des salariés. Le fait que les indépendants ne sont soumis obligatoirement ni à la prévoyance professionnelle ni à l’assurance-chômage ni à l’assurance-accidents constitue plutôt une chance sur le plan économique : ils peuvent ainsi se lancer et développer leurs affaires sans avoir à supporter des coûts élevés de cotisation aux assurances sociales lors de la phase initiale de leur activité. S’ils ne sont pas déjà âgés, ils ont le temps de consolider progressivement leur prévoyance privée grâce aux revenus croissants liés au développement de leur entreprise et aux incitations de nature fiscale. La revente de leur affaire peut aussi constituer une source importante de financement à la retraite.

Conséquences sur les prestations complémentaires (PC)

Les données statistiques montrent que le revenu des indépendants sur l’ensemble de la carrière est en moyenne inférieur à celui des salariés. Il est donc compréhensible que la proportion d’anciens indépendants percevant des PC à l’AVS (10,1 %) soit plus élevée que la proportion des anciens salariés (6,5 %). D’autres facteurs, par exemple la trajectoire professionnelle ou l’utilisation des avoirs de prévoyance au moment du démarrage de l’activité indépendante, influent aussi sur le risque de percevoir des PC. Les personnes qui démarrent une activité indépendante entre 46 et 57 ans concentrent un double facteur de risque : aboutir à l’activité indépendante de manière « plutôt involontaire » et faire appel aux avoirs de prévoyance professionnelle pour démarrer l’activité indépendante. Ce risque s’accroît aussi si l’activité indépendante s’exerce dans des secteurs économiques où les revenus sont bas, comme les soins corporels, la restauration, le nettoyage ou le commerce au détail. Cela étant, si les personnes concentrant ces facteurs de risque avaient été intégrées dans le marché du travail avec une activité salariée, elles auraient aussi peut-être dû recourir aux PC à l’AVS.

Pistes possibles d’amélioration

Améliorer l’information des indépendants sur les possibilités d’assurance dans la prévoyance professionnelle ou encore accroître l’offre de prévoyance professionnelle pour les personnes indépendantes travaillant seules constituent deux pistes dont pourrait bénéficier un large éventail de personnes concernées. Du fait de leur caractère non contraignant, ces deux pistes s’inscrivent dans la continuité historique de la liberté individuelle dont jouissent les indépendants.

Pour les personnes qui débutent leur activité indépendante sur le tard, entre 46 et 57 ans, conserver la prestation de sortie dans la prévoyance professionnelle permettrait de maintenir le niveau de couverture acquis durant l’activité salariale précédente. Trois variantes de cette piste ont été analysées : application des règles pour l’encouragement à la propriété du logement lors du paiement de la prestation de sortie, assouplissement du paiement en espèces et « gel » de la prestation de sortie dans les circuits de la prévoyance. Chaque variante présente des avantages et inconvénients, ainsi qu’un degré d’atteinte plus ou moins important à la liberté économique.

Trois pistes de prévoyance professionnelle obligatoire pour les indépendants ont aussi été examinées. Rendre la prévoyance professionnelle obligatoire nécessiterait la création d’une base constitutionnelle. Du fait de la forte atteinte à la liberté économique de cette piste, deux autres pistes moins contraignantes ont été examinées : une forme de prévoyance obligatoire « light », destinée uniquement aux indépendants à faible revenu et ne couvrant que le risque vieillesse, ainsi qu’une assurance limitée à la couverture des seuls risques décès et invalidité, destinée également uniquement aux faibles revenus.

Une piste a aussi été élaborée pour les personnes qui cumulent activité indépendante et salariée. Elle consiste à élargir le plafond fiscalement déductible au pilier 3a appliqué aux indépendants après prise en compte des cotisations versées à la prévoyance professionnelle.

Tenir compte des contraintes inhérentes au 2^e pilier

Adapter la prévoyance professionnelle aux situations individuelles des indépendants constitue un objectif séduisant, mais sa concrétisation doit relever de nombreux défis.

L’élément déterminant pour constituer une prévoyance vieillesse adéquate ne tient pas tellement au caractère obligatoire ou facultatif de l’accès à la prévoyance, mais plutôt à l’acquisition de revenus suffisants pendant toute la durée de la vie active pour financer une prévoyance adéquate. Si les revenus sont faibles sur une longue période, le risque de lacunes dans la prévoyance est élevé, quel que soit le statut d’activité. Même le cumul de plusieurs activités, indépendante et salariée, faiblement rémunérées ne constitue pas un bouclier absolu contre le risque de lacune. Il convient de garder à l’esprit qu’il existe dans la prévoyance professionnelle un seuil d’accès pour l’assurance obligatoire de l’activité salariée : assurer des revenus trop faibles n’est pas judicieux, du fait des contraintes inhérentes à la manière dont fonctionne la prévoyance professionnelle. Il importe donc de tenir compte du niveau de protection effectif qu’on cherche à atteindre avant de corriger des aspects techniques liés au revenu assurable dans la prévoyance professionnelle ou de rendre obligatoire le 2^e pilier.