Les débats autour de la protection sociale des personnes indépendantes

La pandémie de COVID-19 l’a brutalement rappelé : les personnes qui exercent une activité indépendante bénéficient d’une couverture sociale moins bonne que celle des personnes salariées. Comment l’expliquer ?
Ludwig Gärtner
  |  24 janvier 2023
  • Allocations pour perte de gain
  • Assurance-accidents
  • Assurance-maladie
  • Assurance-vieillesse et survivants
  • Chômage
  • Prestations complémentaires
  • Prévoyance privée
  • Prévoyance professionnelle
Montage d’un stand sur un marché de Zurich. Les personnes qui tiennent les stands des marchés sont souvent indépendantes. (Keystone)

En un coup d’œil

  • La Constitution prévoit que les personnes exerçant une activité indépendante puissent s’assurer à l’assurance-chômage à titre facultatif.
  • En 2009, le Conseil fédéral jugeait que la création d’une couverture obligatoire de la perte de gain en cas de maladie pour ces personnes n’était pas « conforme au système ».
  • Au Parlement, la question de l’amélioration de la prévoyance professionnelle des personnes indépendantes revient régulièrement, sans succès.

Les mesures de la Confédération ont été décisives pour surmonter la crise liée au COVID-19 en atténuant ses conséquences économiques et sociales. Tandis que, pour les personnes salariées, il a suffi d’adapter les règles de l’assurance-chômage, pour les personnes indépendantes, aucune couverture existante n’a pu être mobilisée pour compenser la perte de gain. Il a fallu créer en un temps record de nouveaux instruments de protection, comme des mesures de soutien spécifiques au secteur de la culture, une allocation pour perte de gain liée au COVID-19 pour les personnes indépendantes, un accès facilité aux crédits et une réglementation des cas de rigueur.

La pandémie nous l’a montré plus clairement que jamais : la couverture sociale des personnes indépendantes est moins bonne que celle des personnes salariées en cas de chômage, mais aussi de maladie et d’accident ainsi que dans la prévoyance professionnelle. Ce n’est pourtant pas parce qu’elles en ont moins besoin : les études sur la pauvreté de ces dernières décennies montrent que les personnes indépendantes sont nettement plus touchées par la pauvreté et, avec l’âge, tributaires de prestations complémentaires.

La couverture sociale des personnes indépendantes est un thème récurrent au Parlement depuis les premiers débats sur la prise en charge de la sécurité sociale au niveau fédéral. Revenons sur les moments clés.

La hausse du chômage dans les années 1930

Les premières assurances contre le chômage sont principalement créées par les syndicats pour leurs membres ; des caisses de chômage sont proposées par d’autres associations professionnelles, et quelques villes disposent d’une caisse publique. Jusqu’à l’instauration de l’assurance-chômage au niveau fédéral, le soutien de ces caisses fait office de mesure principale contre le chômage (Dictionnaire historique). Les personnes indépendantes restent ainsi largement oubliées.

Au début des années 1930, la crise économique mondiale fait exploser le chômage, notamment dans l’industrie horlogère (Dictionnaire historique). Suite à cela, le Conseil fédéral soumet en 1931 au Parlement un message sur « une aide extraordinaire aux chômeurs ». En réponse, le Conseil national vote en faveur d’un soutien aux personnes indépendantes les plus fragiles (les « petits patrons »), arguant notamment que, sans emploi, ces personnes se trouvent dans la même situation que des personnes salariées au chômage, et qu’on ne peut donc pas leur refuser une aide. Il est objecté à cela que la notion de « petit patron » est trop floue, rendant impossible toute estimation des conséquences financières. Après de longues discussions, le Conseil des États finit toutefois par rejeter clairement une telle aide. L’arrêté fédéral entre en vigueur en 1932. Mais rapidement, il s’avère urgent de soutenir les personnes indépendantes les plus fragiles : fin 1932, les Chambres fédérales adoptent à l’unanimité une aide temporaire aux petits industriels en horlogerie.

La loi fédérale sur l’assurance-chômage, entrée en vigueur en 1951, accorde une place centrale aux caisses de chômage existantes. Dans son message d’août 1950 relatif à un projet de loi sur l’assurance-chômage, le Conseil fédéral mentionne l’exclusion des personnes indépendantes, sans développer. Au sein de la commission d’examen préalable du Conseil national, l’Union suisse des arts et métiers s’engage toutefois fermement pour que l’assurance-chômage couvre aussi ces personnes, jugeant que les plus fragiles dont l’existence est menacée devraient avoir droit au chômage sous certaines conditions. Mais cette proposition est largement rejetée par la commission (cf. vote du conseiller national zurichois Paul Gysler [UDC], secrétaire de l’Union suisse des arts et métiers et président de l’Union internationale des arts et métiers : 658). La discussion ne se poursuit donc pas au Parlement.

Dans les années 1970, le Conseil fédéral s’attèle à une réorganisation de l’assurance-chômage. D’après le message de 1975 concernant une modification de la constitution fédérale, les personnes exerçant une activité indépendante doivent avoir la possibilité de s’assurer « à certaines conditions ». Les Chambres fédérales ne contestent pas le principe et, en juin 1976, le peuple accepte largement la modification de la Constitution (art. 114, al. 2, let. c, Cst.).

Deux mois plus tard, le Conseil fédéral présente le message sur l’introduction de l’assurance-chômage obligatoire (régime transitoire), dans lequel il règle les principaux points et espère pouvoir instituer le régime définitif avant 1980. Dans la suite des débats parlementaires, le conseiller fédéral zurichois Ernst Brugger (PLR) confirme que le système définitif sera terminé en 1980 au plus tard, « si tout se passe bien ». Dans son message de juillet 1980, le Conseil fédéral explique cependant que le manque de temps ne permet pas d’intégrer dans ce projet l’assurance facultative pour les personnes exerçant une activité indépendante. Le successeur d’Ernst Brugger, Fritz Honegger (PLR/ZH), précise toutefois durant les débats que les travaux sur le sujet ont immédiatement repris. Malgré cela, on ne retrouve aucune mention de la protection sociale des personnes indépendantes dans la révision de 1989, ni dans les messages de janvier et de novembre 1993, bien que le Conseil fédéral ait affirmé, en réponse à une interpellation de 1988, vouloir entamer les travaux sur la question au terme de la révision de 1989. Le sujet n’est ensuite pas repris dans les débats, que ce soit au Conseil national ou au Conseil des États.

En 1976, Ernst Brugger (PLR/ZH) plaide auprès du Conseil des États pour une solution transitoire dans l’assurance-chômage. (Keystone)

« Le nombre de faillites a augmenté de sorte que le besoin de protection s’affirme »

prise de position du Département fédéral de l’économie sur la pétition Nacht, 1998.

Un besoin de solution innovante

Malgré le mandat constitutionnel, les débats restent au point mort pendant deux décennies. Dans son message de 2001 concernant la révision de la loi sur l’assurance-chômage, le Conseil fédéral n’aborde que brièvement la question de l’assurance facultative, sans faire mention du mandat en question. Il juge que le risque de chômage des indépendants n’est « guère assurable », se basant pour cela sur une brève expertise (Widmer et Schmid 2000) réalisée en seulement six semaines.

La conclusion de cette expertise est la suivante : les assurances privées ne peuvent couvrir les personnes indépendantes, et une assurance facultative n’aurait d’intérêt que pour les mauvais risques, ce qui produirait des effets sociopolitiques indésirables. Il serait par ailleurs difficile d’évaluer si le chômage est souhaité ou au moins en partie du fait de la personne assurée, et si celle-ci fait suffisamment d’efforts pour trouver assez de travail en cas de chômage. En outre, le manque de statistiques ne permettrait pas d’évaluer le risque. En cas de chômage, il y aurait de plus une forte corrélation des risques isolés ; en d’autres termes, les risques concerneraient simultanément de nombreuses personnes assurées.

La brève étude souligne le fait qu’une assurance étatique assortie de mesures permettraient de régler ou de limiter ces problèmes, mais que cette piste n’a pas pu être explorée faute de temps : étant donné que l’assurance-chômage habituelle ne suffit pas à résoudre tous les problèmes, il faudrait réfléchir à des mesures innovantes non conventionnelles pour permettre aux personnes indépendantes de s’assurer. Il faudrait notamment approfondir l’idée selon laquelle l’État garantit aux personnes indépendantes une prestation minimale (uniforme) en cas de chômage, et les prestataires privés proposent une prestation supplémentaire compensant par exemple la différence entre la rente de base et le dernier salaire assuré (Widmer et Schmid 2000 : 27).

L’assurance facultative pour les personnes indépendantes n’est mentionnée ni dans les messages de 2008 et de 2019 relatifs à des modifications de la LACI, ni lors des débats parlementaires.

C’est la pandémie de COVID-19 qui remet la question à l’ordre du jour : dans un postulat, le conseiller national du Centre Benjamin Roduit (VS) charge le Conseil fédéral de faire une analyse globale des modalités de couverture sociale des personnes indépendantes. En novembre 2020, le Conseil fédéral juge cependant que c’est inutile : « La question d’une assurance-chômage pour les personnes exerçant une activité lucrative indépendante a été récemment discutée de manière approfondie lors de la dernière révision de la loi sur l’assurance-chômage. […] Le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité d’effectuer de nouvelles analyses. » Les débats parlementaires de cette période (2019, 4e révision de la LACI) ne portent toutefois aucune trace d’une telle discussion.

En septembre 2022, le Conseil national adopte le postulat Roduit contre l’avis du Conseil fédéral, qui doit donc présenter au Parlement un rapport relatif à l’optimisation de la couverture sociale des personnes indépendantes.

Maladie et accident : loi fédérale depuis 1911

La réglementation insatisfaisante sur la responsabilité de l’employeur en cas d’accident du travail est l’élément déclencheur central dans la création de la base constitutionnelle pour l’assurance-accidents. Les réflexions sont donc axées sur la couverture des personnes salariées contre les accidents du travail. La disposition constitutionnelle correspondante est adoptée en 1890, avec 75 % de « oui ». Dans son message concernant deux projets de loi sur l’assurance contre les maladies et les accidents, le Conseil fédéral rejette l’assurance obligatoire pour les personnes travaillant à leur propre compte aux motifs qu’elles peuvent se suffire à elles-mêmes et que seuls certains groupes de personnes salariées doivent être soumis à l’assurance obligatoire. Le message laisse aux cantons et aux caisses communales (norme de 2000 habitants par bassin de population) le choix de rendre l’assurance obligatoire pour ces groupes et pour les personnes indépendantes.

« Le maître n’a pas, au même degré que le subordonné, besoin de l’assistance de l’État »

conseiller national Ludwig Forrer, PLR/ZH, 1889 ; mémoire : 397.

Le Parlement reprend l’essentiel de la proposition du Conseil fédéral et réunit ses trois projets de loi (assurance-maladie, assurance-accidents et assurance militaire – que le Conseil fédéral avait proposé dans un message séparé) en une seule loi, appelée Lex Forrer. Mais le peuple rejette clairement le projet en 1900. Les secteurs de l’agriculture et du commerce en particulier craignent des charges sociales exorbitantes (Sommer 1979 : 96).

En 1906, le Conseil fédéral propose une nouvelle fois un projet d’assurance contre les maladies et les accidents. Il juge approprié le caractère obligatoire de l’assurance-maladie, mais prévoit aussi, pour de raisons de politique référendaire pure, une solution facultative : les cantons et les caisses-maladie peuvent décréter l’assurance-maladie obligatoire pour tout le monde ou uniquement pour certains groupes de population. L’assurance-accidents doit par contre être obligatoire pour les personnes salariées. Le Conseil fédéral justifie l’exclusion des personnes indépendantes (et d’autres groupes de population) en arguant que la réglementation proposée tient principalement à la situation insatisfaisante concernant la responsabilité de l’employeur. Par ailleurs, le cercle des personnes assurées est encore restreint, pour des raisons de politique référendaire. La question de l’exclusion des personnes indépendantes et celle du cercle des personnes assurées à titre facultatif sont sujettes à controverse au sein de la commission du Conseil national chargée d’examiner le projet de loi sur l’assurance contre les maladies et les accidents. Finalement, les Chambres choisissent de permettre à toutes les personnes non assurées à titre obligatoire, donc aussi à celles de condition indépendante, de s’assurer à titre facultatif contre les accidents (art. 115 de la loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents, version de 1911). La loi entre en vigueur en 1911.

L’allocation pour perte de gain en cas de maladie

Près de 60 ans plus tard, au printemps 1970, le Parti socialiste suisse dépose l’initiative populaire « Pour une meilleure assurance-maladie », qui prévoit notamment l’instauration d’une assurance de la perte de gain en cas de maladie, obligatoire pour l’ensemble de la population. Le Conseil fédéral s’oppose à l’inclusion des personnes indépendantes, car le besoin de couvrir la perte de gain diffère selon le groupe considéré. Dans son contre-projet, il propose toutefois la création d’une assurance d’indemnité journalière en cas de maladie, obligatoire pour les personnes salariées, tout en laissant à la Confédération et aux cantons la latitude de l’étendre à d’autres groupes de la population, en particulier à certaines catégories de personnes indépendantes. Tant l’initiative que le contre-projet sont rejetés par le peuple et les cantons en 1974.

Dans son message de 1976 à l’appui d’un projet de loi fédérale sur l’assurance-accidents, le Conseil fédéral campe sur sa position en refusant de prévoir une protection pour les personnes au statut indépendant. Il propose néanmoins que certains groupes puissent être soumis à l’assurance obligatoire si leur association professionnelle représentative le demande. Par contre, les personnes indépendantes doivent pouvoir s’assurer facultativement « aux mêmes conditions que les travailleurs ». Le Conseiller fédéral Hans Hürlimann (PDC/ZG) explique, lors des débats parlementaires qui suivent, que cette extension de l’assurance obligatoire ne se produirait probablement que rarement ; il faudrait en effet tenir compte des besoins spécifiques des personnes indépendantes. Au Parlement, la question en reste là.

La loi fédérale sur l’assurance-accidents (LAA), qui entre en vigueur en 1984, n’est pas contraignante pour les personnes indépendantes. La question de la couverture en cas d’activité indépendante n’est abordée ni dans le message de 2008 relatif à la modification de la LAA, ni dans le message additionnel de 2014.

En 2009, dans le cadre d’un rapport sur les propositions de réforme du système d’assurance d’indemnités journalières en cas de maladie, le Conseil fédéral se penche à nouveau sur la question. Dans son rapport en réponse au postulat 04.3000 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national, il examine plusieurs variantes – dont la subordination des personnes indépendantes à l’assurance obligatoire. Il reconnaît certes que l’assurance-maladie obligatoire présente des avantages : elle garantit une couverture sociale pendant toute la durée de l’activité lucrative et en cas de changement d’emploi. En outre, elle favorise la flexibilité sur le marché de l’emploi et améliore la coordination avec l’assurance-invalidité. Mais le Conseil fédéral rejette la proposition, la jugeant politiquement irréalisable et non « conforme au système ».

Le système des trois piliers comme élément moteur

Reste enfin la prévoyance vieillesse : au début des années 1970, le Conseil fédéral réagit à trois initiatives populaires ainsi qu’à plusieurs interventions parlementaires demandant une meilleure prévoyance vieillesse, survivants et invalidité. Si l’affiliation des personnes indépendantes au 1er pilier déjà existante n’est pas contestée, la question de celle aux 2e et 3e piliers se pose.

Dans son message relatif à la révision de la Constitution sur ce point, le Conseil fédéral exclut l’affiliation générale obligatoire des personnes indépendantes au 2e pilier en invoquant pour motif la grande variété des professions intéressées. Les personnes de condition indépendante doivent toutefois pouvoir s’assurer facultativement auprès d’une institution de prévoyance « à des conditions équivalentes à celles qui sont offertes aux salariés ». Certains groupes de personnes indépendantes, sur demande des organisations professionnelles concernées, doivent pouvoir être soumises à l’assurance obligatoire. La disposition constitutionnelle proposée prévoit également l’encouragement de la prévoyance individuelle. Pour cela, le Conseil fédéral prend pour référence en particulier les personnes indépendantes dont la situation est similaire à celle des personnes salariées soumises à l’assurance obligatoire.

Lors des débats parlementaires, la question de la couverture sociale des personnes indépendantes en situation financière modeste est soulevée à plusieurs reprises (conseillers nationaux Walter Augsburger, UDC/BE, Willy Sauser, PEV/ZH, Hans Wyer, PDC/VS) et la solution proposée pour ce groupe de population est qualifiée d’insuffisante. En raison de leur situation économique, ces personnes ne seraient pas en mesure de s’assurer à la prévoyance professionnelle si elles devaient verser elles-mêmes l’intégralité des cotisations ou les montants très élevés du 3e pilier. Il faudrait combler cette lacune, par exemple en consolidant le 1er pilier ou par des aides publiques pour les cotisations à la prévoyance professionnelle.

« Renvoyer les petits paysans et les petits patrons vers les possibilités d’assurance facultative du 2e pilier ne résout pas le problème de cette minorité économique »

conseiller national Hans Wyer, 1971, Bulletin officiel : 5

En 1975, le Conseil fédéral transmet au Parlement le message à l’appui d’un projet de loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. Il y maintient sa position concernant la couverture des personnes indépendantes en leur aménageant la possibilité de s’assurer à titre facultatif. Il envisage également la possibilité d’introduire une assurance obligatoire pour certains groupes professionnels.

À la suite de cela, deux propositions sont déposées au Conseil national, l’une visant à soumettre à l’assurance obligatoire toutes les personnes assurées à l’AVS (y c. indépendantes), et l’autre, à contraindre le Conseil fédéral à soumettre à l’assurance obligatoire certains groupes de personnes indépendantes. Les deux sont cependant sont largement rejetées. Au Conseil des États, la question de la prévoyance professionnelle des personnes indépendantes n’est tout simplement pas abordée.

Il en résulte un cadre légal minimal, qui ne convainc même pas complètement les partisans du système des trois piliers. La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) entre en vigueur en 1985. Les Chambres et l’administration fédérale remettent plusieurs fois sur la table le sujet de l’amélioration de la prévoyance professionnelle des personnes indépendantes à revenu modeste (motion Morf, postulat Carobbio, Office fédéral de la culture). Par contre, le rôle des personnes indépendantes n’est évoqué que marginalement lors de la première révision de la LPP, en mars 2000, et n’est même pas mentionné dans le message de novembre 2020 concernant la réforme LPP 21.

Des doutes persistent

La situation sociale des petits indépendants et l’amélioration de leur couverture sociale est un thème récurrent au Parlement. Le fait qu’il reste infructueux tient probablement à deux raisons. D’une part, les intérêts des personnes exerçant une activité indépendante restent flous : comme le Conseil fédéral l’a souligné à maintes reprises, il s’agit d’un groupe très hétérogène. Les intérêts des petits indépendants pour qui une protection sociale serait indiquée ne font probablement pas le poids politiquement face aux autres. Mais même les petits indépendants font montre d’une certaine ambivalence vis-à-vis d’une meilleure couverture, car les cotisations représenteraient pour eux une dépense supplémentaire.

D’autre part, le Conseil fédéral rechigne à mieux assurer les personnes indépendantes contre une perte de gain, car cela leur fournirait une « garantie de revenu ». Il existe en outre le danger d’une « collectivisation » des risques de l’entreprise.

Bibliographie

Sommer, Jürg (1979). Das Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz.

Widmer, Rolf ; Schmid, Hans (2000). Arbeitslosenversicherung für Selbstständigerwerbende. Expertise brève commandée par le SECO. Mars 2000.





Conseiller scientifique, Office fédéral des assurances sociales (OFAS)
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