Die Diskussion um die soziale Absicherung der Selbstständigerwerbenden

Selbstständigerwerbende sind sozial schlechter abgesichert als Arbeitnehmende, dies hat die Covid-Krise deutlich in Erinnerung gerufen. Warum ist das eigentlich so?
Ludwig Gärtner
  |  24. Januar 2023
  • Alters- & Hinterlassenenversicherung
  • Arbeitslosigkeit
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  • Private Vorsorge
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  • Selbstständige
Marktfahrende sind oft als Selbstständige erwerbstätig. Aufbau eines Verkaufsstands in Zürich. (Keystone)

Auf einen Blick

  • Laut der Bundesverfassung sollen sich Selbstständigerwerbende freiwillig gegen Arbeitslosigkeit versichern können.
  • Eine obligatorische Erwerbsersatzversicherung für Selbstständige im Krankheitsfall erachtete der Bundesrat im Jahr 2009 als nicht «systemkonform».
  • In der beruflichen Vorsorge war eine bessere Absicherung von Selbstständigerwerbenden im Parlament wiederholt ein Thema, scheiterte jedoch regelmässig.

Die Massnahmen des Bundes zur Bewältigung der Covid-Krise waren einschneidend und die wirtschaftlichen und sozialen Folgen mussten mit speziellen Massnahmen abgefedert werden. Während bei den Arbeitnehmenden die Regeln der Arbeitslosenversicherung angepasst wurden, konnte bei den Selbstständigerwerbenden nicht auf eine bestehende Absicherung gegen Erwerbsausfall zurückgegriffen werden. Hier mussten innert kürzester Zeit neue Sicherungsinstrumente wie spezielle Unterstützungsmöglichkeiten für Kulturschaffende, eine Corona-Erwerbsausfallentschädigung für Selbstständigerwerbende und der einfache Zugang zu Krediten sowie Härtefallregelungen geschaffen werden.

Die Pandemie machte deutlich: Selbstständigerwerbende sind bei Arbeitslosigkeit sozial schlechter abgesichert als Arbeitnehmende, aber auch bei Einkommensausfall infolge Krankheit oder Unfall und in der Altersvorsorge ist der Schutz geringer. Sie wären aber nicht weniger auf eine soziale Absicherung angewiesen: Die Armutsstudien der vergangenen Jahrzehnte zeigen, dass Selbstständigerwerbenden deutlich häufiger von Armut betroffen und im Alter deutlich häufiger auf Ergänzungsleistungen angewiesen sind.

Im Parlament war die soziale Sicherheit von Selbstständigen seit den Anfängen der sozialen Sicherheit auf Bundesebene wiederkehrend ein Thema, wie im Folgenden gezeigt werden soll.

Anstieg der Arbeitslosigkeit in den 1930er-Jahren

Die ersten Arbeitslosenversicherungen wurden hauptsächlich von den Gewerkschaften für ihre Mitglieder gegründet. Daneben gab es Arbeitslosenkassen von anderen Berufsverbänden sowie wenige öffentliche Kassen in Städten. Bis zur Einführung der Arbeitslosenversicherung auf Bundesebene wurden als Massnahme gegen die Arbeitslosigkeit vor allem diese bestehenden Kassen unterstützt (Historisches Lexikon). Selbstständigerwerbende blieben damit weitgehend aussen vor.

Anfang der 1930er-Jahre liess der weltweite Konjunkturrückgang die Arbeitslosigkeit insbesondere in der Uhrenindustrie stark ansteigen (Historisches Lexikon). In der Folge legte der Bundesrat dem Parlament 1931 eine Botschaft «betreffend Krisenhilfe für die Arbeitslosen» vor. Darauf votierte der Nationalrat dafür, auch kleine Selbstständigerwerbende («Kleinmeister») zu unterstützen. Unter anderem wurde argumentiert, kleine Selbstständigerwerbende ohne Arbeit befänden sich in derselben Situation wie arbeitslose Arbeiter. Deshalb könne man ihnen die Hilfe nicht verweigern. Dem wurde entgegengehalten, dass der Begriff der «Kleinmeister» zu unbestimmt sei und die finanziellen Folgen damit nicht abschätzbar seien. Der Ständerat lehnte die Hilfe für Selbstständigerwerbende nach längerer Diskussion allerdings deutlich ab. Der Bundesbeschluss trat 1932 in Kraft. Es zeigte sich allerdings schnell, dass eine Unterstützung für kleine Selbstständigerwerbende dringend notwendig war: Ende 1932 stimmten die Räte einstimmig einer vorübergehenden Hilfsaktion für die Kleinindustriellen der Uhrenindustrie zu.

Auch das Bundesgesetz über die Arbeitslosenversicherung, das 1951 in Kraft trat, räumte den bestehenden Arbeitslosenkassen eine zentrale Stellung ein. Der Ausschluss der Selbstständigerwerbenden führte der Bundesrat in der Botschaft von August 1950 nicht weiter aus. In der vorberatenden Nationalratskommission machte sich dann aber der Gewerbeverband für den Einbezug der Selbstständigerwerbenden in die Arbeitslosenversiche­rung stark: Kleine, in ihrer Existenz gefährdete Selbstständigerwerbende sollten unter bestimmten Bedingungen Arbeitslosenunterstützung erhalten. Das Anliegen wurde jedoch mit grosser Mehrheit in der Kommission abgelehnt (Vgl. Votum des Zürcher SVP-Nationalrats Paul Gysler, Sekretär des Schweizerischen Gewerbe­verbandes und Präsident der Internationalen Gewerbeunion: 658). Das Thema wurde deshalb im Parlament nicht weiter diskutiert.

In den 1970er-Jahren nahm der Bundesrat eine grundsätzliche Neuordnung der Arbeitslosenversicherung an die Hand. Gemäss der Botschaft zu einer Verfassungsbestimmung von 1975 sollten sich Selbstständigerwerbende auf freiwilliger Basis «unter bestimmten Voraussetzungen» gegen Arbeitslosigkeit versichern können. Die Versicherung für Selbstständigerwerbende blieb in den Räten im Grundsatz unbestritten, und die Verfassungsänderung wurde in der Volksabstimmung von Juni 1976 deutlich angenommen (Art. 114 Abs. 2 Bst. c BV).

Zwei Monate später legte der Bundesrat die «Botschaft über die Einführung der obligatorischen Arbeitslosenversicherung (Übergangsordnung)» vor, in welcher er die wichtigsten Punkte regeln und anschliessend das endgültige System ohne Zeitdruck bis 1980 verwirklichen wollte. In der späteren Ratsdebatte bekräftigte der Zürcher FDP-Bundesrat Ernst Brugger, dass das endgültige System bis spätestens 1980 ausgearbeitet wird, «wenn alles rund läuft». In der Botschaft von Juli 1980 führte der Bundesrat dann jedoch aus, dass die Zeit nicht gereicht habe, die freiwillige Versicherung für die Selbstständigerwerbenden in diese Vorlage zu integrieren. In der Ratsdebatte versicherte Bruggers Amtsnachfolger Fritz Honegger (FDP/ZH) jedoch, dass die Arbeiten dazu umgehend aufgenommen würden. Aber auch in der Revision von 1989 wurde die Versicherung für Selbstständigerwerbende nicht erwähnt, ebenso wenig in den Botschaften von Januar und vom November 1993, obwohl der Bundesrat in seiner Antwort auf eine Interpellation 1988 angekündigt hatte, die entsprechenden Arbeiten nach der Revision von 1989 an die Hand zu nehmen. In den jeweiligen Debatten in National- und Ständerat wurde das Thema nicht weiter aufgegriffen.

Der Zürcher FDP-Bundesrat Ernst Brugger plädiert 1976 im Ständerat für eine Übergangslösung bei der Arbeitslosenversicherung. (Keystone)

«Die Häufung der Konkurse Selbstständigerwerbender zeigt einen klaren Bedarf nach Versicherungsschutz»

Stellungnahme des Eidgenössischen Volkwirtschaftsdepartements zur Petition Nacht, 1998

Kurzgutachten fordert innovative Lösung

Damit blieb die Debatte – trotz Verfassungsauftrag – während zwei Jahrzehnten auf Eis gelegt. In der Botschaft von 2001 ging der Bundesrat auf die Frage der freiwilligen Versicherung für Selbstständigerwerbende nur kurz ein, ohne den entsprechenden Verfassungsauftrag zu erwähnen. Das Risiko der Arbeitslosigkeit von Selbstständigerwerbenden sei «kaum versicherbar», schrieb er. Dabei stützte er sich auf ein Kurzgutachten (Widmer und Schmid 2000), für dessen Erarbeitung nur sechs Wochen zur Verfügung gestanden hatten.

Das Fazit der Kurzstudie lautete: Private Versicherer können Selbstständigerwerbende nicht versichern; nur schlechte Risiken hätten ein Interesse an einer freiwilligen Versicherung, was sozialpolitisch unerwünschte Folgen zeitige. Es sei schwierig zu prüfen, ob die Arbeitslosigkeit gewollt oder mindestens selbstverschuldet herbeigeführt wurde und ob genügend Anstrengungen vorgenommen werden, im Falle von Arbeitslosigkeit genügend Arbeit zu akquirieren. Zudem fehlten statistische Grundlagen für die Berechnung des Risikos. Und: Bei einer Arbeitslosigkeit gebe es «eine hohe positive Korrelation der Einzelrisiken», das heisst die Risiken beträfen viele der Versicherten gleichzeitig.

Die Kurzstudie weist darauf hin, dass mit einer staatlichen Versicherung und entsprechenden Massnahmen diese Probleme behoben oder eingegrenzt werden könnten, diese angesichts der zur Verfügung stehenden Zeit jedoch nicht vertieft geprüft werden konnten: «Da eine Arbeitslosenversicherung im ‘gewöhnlichen’ Rahmen nicht alle Probleme zu lösen vermag, wäre zu überlegen, mittels innovativen und unkonventionellen Massnahmen eine Möglichkeit zu schaffen, damit sich die Selbstständigerwerbenden versichern lassen können. (…) Beispielsweise müsste die Idee näher analysiert werden, dass der Staat den Selbstständigerwerbenden eine minimale (einheitliche) Grundleistung gewährt im Falle der Arbeitslosigkeit und die Privatanbieter eine Zusatzleistung anbieten, welche zum Beispiel die Differenz zwischen Grundrente und dem letzten versicherten Lohn ausgleicht» (Widmer und Schmid 2000: 27).

In der Botschaft zur vierten AVIG-Revision von 2008 und in der Botschaft zur AVIG-Revision von 2019 wurde die freiwillige Arbeitslosenversicherung für Selbstständigerwerbende nicht mehr erwähnt und in den parlamentarischen Debatten nicht angesprochen.

Erneut thematisiert wurde die Frage der Selbstständigen im Zusammenhang mit der Covid-Krise: In einem Postulat fordert der Walliser Mitte-Nationalrat Benjamin Roduit den Bundesrat auf, eine umfassende Untersuchung über die Modalitäten der sozialen Absicherung der Selbstständigerwerbenden durchzuführen. Letzterer erachtete dies im November 2020 aber als nicht notwendig: «Die Frage einer Arbeitslosenversicherung für Selbstständigerwerbende ist zuletzt im Rahmen der letzten Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) gründlich diskutiert und geprüft worden. (…) Der Bundesrat sieht keinen Bedarf für weitere Abklärungen». In den damaligen Parlamentsdebatten (4. AVIG-Revision, Revision von 2019) finden sich jedoch keine Spuren einer solchen Diskussion.

Im September 2022 überwies der Nationalrat das Postulat Roduit gegen den Antrag des Bundesrates. Damit muss der Bundesrat dem Parlament einen Bericht zur besseren sozialen Absicherung der Selbstständigerwerbenden vorlegen.

Krankheit und Unfall: Bundesgesetz seit 1911

Wesentlicher Auslöser für die Schaffung einer Verfassungsgrundlage für eine Unfallversicherung war die unbefriedigende Regelung der Haftpflicht der Unternehmer bei Arbeitsunfällen. Im Zentrum der Überlegungen stand deshalb die Absicherung von Arbeitern gegen Arbeitsunfälle. Die entsprechende Verfassungsbestimmung wurde 1890 mit 75 Prozent Ja-Stimmen angenommen. In der Gesetzesvorlage lehnte der Bundesrat eine obligatorische Versicherung der Selbstständigerwerbenden ab, weil diese sich selbst helfen könnten und auch nur bestimmte Gruppen von Arbeitnehmenden sollten dem Obligatorium unterstellt werden. Die Unterstellung von Selbstständigerwerbenden und Gruppen von Arbeitnehmenden unter das Versicherungsobligatorium blieb gemäss dem Gesetzesentwurf den Kantonen und Versicherungsgemeinden (Einzugsgebiete von Versicherungen mit einer «Normzahl» von 2000 Einwohnerinnen und Einwohnern) überlassen.

«Der Selbstständige bedarf nicht in dem Masse des staatlichen Schutzes wie der Unselbstständige»

Nationalrat Ludwig Forrer, FDP/ZH, 1889;  Denkschrift: 914.

Das Parlament übernahm die bundesrätlichen Vorschläge im Wesentlichen und fasste die drei Vorlagen des Bundesrates – das Krankenversicherungsgesetz, das Unfallversicherungsgesetz und das Militärversicherungsgesetz (welches der Bundesrat in einer separaten Botschaft vorgelegt hatte) – in einem einzigen Gesetz, der sogenannten Lex Forrer, zusammen. Die Vorlage wurde 1900 in einer Referendumsabstimmung allerdings deutlich abgelehnt. Insbesondere Bauern und kleine Gewerbetreibende befürchteten untragbare Soziallasten (Sommer 1979: 96).

Darauf legte der Bundesrat 1906 einen neuen Vorschlag für ein Kranken- und Unfallversicherungsgesetz vor. In der Krankenversicherung hielt der Bundesrat ein Obligatorium für sachgerecht, sah aber aus referendumspolitischen Überlegungen lediglich eine freiwillige Lösung vor – wobei die Kantone die Krankenversicherung für die gesamte Bevölkerung oder «einzelne Bevölkerungsklassen» für obligatorisch erklären konnten. Die Unfallversicherung hingegen sollte für Angestellte und Arbeiter obligatorisch sein. Den Ausschluss der Selbstständigerwerbenden (und weiterer Bevölkerungskreise) begründete der Bundesrat damit, dass der hauptsächliche Grund für die vorgeschlagene Regelung in der unbefriedigenden Situation bei der Haftpflicht der Arbeitgeber zu suchen sei. Gleichzeitig wurde der Kreis der Versicherten aus referendumspolitischen Überlegungen weiter eingeschränkt. In der vorberatenden Nationalratskommission wurde der Ausschluss der Selbstständigerwerbenden sowie der Kreis der freiwillig Versicherten kontrovers diskutiert. Schliesslich wählten die Räte die Lösung, dass sich alle nicht obligatorisch Versicherten freiwillig gegen Unfall versichern lassen konnten, also auch die Selbstständigerwerbenden (Art. 115 KUVG von 1911). Das Gesetz trat 1911 in Kraft.

Erwerbsersatz bei Krankheit

Fast 60 Jahre später, im Frühling 1970, reichte die Sozialdemokratische Partei der Schweiz eine Volksinitiative für eine «Soziale Krankenversicherung» ein. Die Initiative sah unter anderem die Einführung einer obligatorischen Erwerbsersatzversicherung bei Krankheit für die gesamte Bevölkerung vor. Der Bundesrat sprach sich gegen den Einbezug der Selbstständigerwerbenden aus, da das Bedürfnis nach einer Absicherung je nach Erwerbsgruppe verschieden sei. In seinem Gegenentwurf schlug er jedoch die Schaffung einer obligatorischen Erwerbsersatzversicherung bei Krankheit für Arbeitnehmende vor, wobei Bund und Kantone die Möglichkeit haben sollten, die Versicherungspflicht auf weitere Bevölkerungsgruppen, namentlich auf «bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden» auszuweiten. Sowohl die Volksinitiative als auch der Gegenvorschlag wurden in der Volksabstimmung 1974 von Volk und Ständen abgelehnt.

In der Botschaft von 1976 zur Schaffung eines von der Krankenversicherung unabhängigen Unfallversicherungsgesetzes blieb der Bundesrat bei Ablehnung einer Versicherungspflicht für Selbstständigerwerbende. Er schlug aber vor, dass auf Antrag von repräsentativen Berufsverbänden bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden dem Obligatorium unterstellt werden können. Hingegen sollen sich Selbstständigerwerbende «unter gleichen Bedingungen wie die Arbeitnehmer» freiwillig versichern lassen können. Bundesrat Hans Hürlimann (CVP/ZG) führte in der anschliessenden parlamentarischen Debatte aus, dass diese Ausdehnung des Obligatoriums wohl nur selten zur Anwendung kommen werde. Es gehe darum, den besonderen Bedürfnissen der Selbstständigerwerbenden Rechnung zu tragen. Die Frage eines Obligatoriums für Selbstständigerwerbende in der Unfallversicherung wurde im Parlament daraufhin aber nicht weiter diskutiert.

Das Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG) trat 1984 in Kraft – ohne Obligatorium für Selbstständige. In der Botschaft zur UVG-Revision von 2008 und der Zusatzbotschaft von 2014 war die Versicherung von Selbstständigerwerbenden kein Thema.

Im Jahr 2009 befasste sich der Bundesrat im Rahmen eines Berichts zu Reformvorschlägen bei der Erwerbsersatzversicherung bei Krankheit erneut mit der Frage der Selbstständigerwerbenden. Im Bericht in Antwort auf das Postulat der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates prüfte er verschiedene Varianten zu Änderungen – darunter auch die Unterstellung der Selbstständigerwerbenden unter ein Obligatorium. Zwar attestierte der Bundesrat einer obligatorischen Erwerbsersatzversicherung bei Krankheit eine Reihe von Vorteilen: Dies gewährleiste eine soziale Absicherung während der gesamten Dauer der Erwerbstätigkeit sowie beim Wechsel der Arbeitsstelle. Zudem erhöhe es die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt und vereinfache die Koordination mit der Invalidenversicherung. Trotzdem lehnte der Bundesrat den Vorschlag ab, weil er politisch nicht durchsetzbar und nicht «systemkonform» sei.

Dreisäulenkonzept als Weichenstellung

Bleibt schliesslich die Altersvorsorge: Anfang der 1970er-Jahre reagierte der Bundesrat auf drei eingereichte Volksinitiativen sowie verschiedene parlamentarische Vorstösse, welche eine Verbesserung der Alters-, Hinterlassenen-, und Invalidenvorsorge verlangten. Während die bereits bestehende Absicherung der Selbstständigerwerbenden in der ersten Säule unbestritten war, stellte sich die Frage ihrer Absicherung im Rahmen der zweiten und dritten Säule.

In der Botschaft zum entsprechenden Verfassungsartikel schloss der Bundesrat eine Absicherung der Selbstständigerwerbenden in der beruflichen Vorsorge wegen der stark unterschiedlichen Situation verschiedener Gruppen von Selbstständigerwerbenden im Rahmen eines allgemeinen Obligatoriums aus. Selbstständigerwerbende sollten sich jedoch «freiwillig und zu gleichwertigen Bedingungen wie Arbeitnehmer» bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern können. Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden sollte die Versicherung auch für obligatorisch erklärt werden können, was auf Antrag von Berufsorganisationen erfolgen sollte. Die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung sah auch die Förderung der Selbstvorsorge vor. Dabei nahm der Bundesrat insbesondere auf die Situation von Selbstständigerwerbenden Bezug, die sich sozial in einer ähnlichen Lage befänden wie die obligatorisch versicherten Arbeitnehmer.

In den parlamentarischen Beratungen wurde die Absicherung von Selbstständigerwerbenden in «bescheidenen finanziellen Verhältnissen» von verschiedenen Seiten thematisiert (Nationalräte Walter Augsburger, SVP/BE, Willy Sauser, EVP/ZH, Hans Wyer, CVP/VS) und die vorgeschlagene Lösung für diese Bevölkerungsgruppe als ungenügend qualifiziert. Sie seien aufgrund ihrer wirtschaftlichen Situation nicht in der Lage, sich in der beruflichen Vorsorge zu versichern, wenn sie die gesamten Beiträge übernehmen müssten, oder namhafte Beträge an die dritte Säule zu leisten. Diese Lücke müsse geschlossen werden, beispielsweise durch einen stärkeren Ausbau der ersten Säule oder durch Zuschüsse der öffentlichen Hand an die Beiträge bei der beruflichen Vorsorge.

«Wenn man Kleinlandwirte und Kleingewerbler in der zweiten Säule auf freiwillige Versicherungsmöglichkeiten verweist, dann bleibt hier das Problem einer wirtschaftlichen Minderheit ungelöst»

Nationalrat Hans Wyer, 1971, Amtliches Bulletin: 5.

Im Jahr 1975 überwies der Bundesrat die Botschaft für das Bundesgesetz über die berufliche Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge dem Parlament. Was die Absicherung der Selbstständigerwerbenden anbelangt, hielt er an seiner Position fest, indem er für diese die Möglichkeit einer freiwilligen Versicherung vorsah. Zudem sollte der Bundesrat für bestimmte Berufsgruppen ein Obligatorium vorsehen können.

Im Nationalrat wurde daraufhin ein Antrag, alle AHV-versicherten Personen (also auch die Selbstständigerwerbenden) dem Obligatorium zu unterstellen sowie ein Antrag, den Bundesrat zu verpflichten, gewisse Gruppen von Selbstständigerwerbenden dem Obligatorium zu unterstellen, allerdings deutlich abgelehnt. Im Ständerat war die Absicherung der Selbstständigerwerbenden in der beruflichen Vorsorge kein Thema.

Im Ergebnis resultierte ein minimales Rahmengesetz, welches selbst die Befürworter der Dreisäulenkonzeption nicht vollständig überzeugte. Das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) trat 1985 in Kraft. Eine bessere Absicherung von Selbstständigerwerbenden mit geringen Einkommen in der beruflichen Vorsorge wurde in den Räten und von der Bundesverwaltung später wiederholt thematisiert (Motion Morf, Postulat Carobbio, Bundesamt für Kultur). In der ersten BVG-Revision vom März 2000 wurde die Rolle von Selbstständigerwerbenden hingegen nur am Rande erwähnt – und in der Botschaft zur BVG-Reform 21 vom November 2020 überhaupt nicht thematisiert.

Bedenken überwiegen

Die soziale Situation von «kleinen» Selbstständigerwerbenden wurde im Parlament wiederholt thematisiert und ihre bessere soziale Absicherung gefordert. Dass es nicht dazu kam, hat vermutlich zwei Gründe: Zum einen war die Interessenlage der Selbstständigen selbst nicht eindeutig: Die Selbstständigerwerbenden stellen eine heterogene Gruppe dar, wie der Bundesrat verschiedentlich betont hat. Die Interessen der «kleinen» Selbstständigerwerbenden, die auf sozialen Schutz angewiesen wären, konnten sich wahrscheinlich politisch nicht gegen die anderen Selbstständigerwerbenden durchsetzen. Aber auch bei den «kleinen» Selbstständigerwerbenden war die Haltung gegenüber einer besseren Absicherung eher ambivalent, da ihnen durch die Beitragszahlungen Kosten entstanden wären.

Zum andern hatte der Bundesrat Bedenken, Selbstständigerwerbende besser gegen einen Erwerbsausfall abzusichern, da diese damit eine «Einkommensgarantie» erhielten. Zudem bestehe die Gefahr einer «Kollektivierung» der Unternehmensrisiken.

Literaturverzeichnis

Sommer, Jürg (1979). Das Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz.

Widmer, Rolf; Schmid, Hans (2000). Arbeitslosenversicherung für Selbstständigerwerbende. Kurzgutachten erstellt im Auftrag des Seco. März 2000.

Wissenschaftlicher Berater, Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
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