Gegen die neue Kita-Vorlage zeichnet sich kein Referendum ab. Wie konnte dieser offenbar breit abgestützte Kompromiss gelingen?
Zum einen war der Handlungsbedarf bis weit in die Mitte und auch für die Wirtschaftsverbände unbestritten. Man war sich zu Beginn der Arbeiten einig, dass die hohen Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung Eltern davon abhalten, erwerbstätig oder stärker erwerbstätig zu sein, insbesondere die Mütter. Zum anderen hat das Parlament mit der Form einer neuen Familienzulage eine Lösung gefunden, hinter der auch bürgerliche Kreise stehen konnten – nicht zuletzt, weil die Bundesfinanzen kaum belastet werden.
Die Kita-Vorlage knüpft explizit an die Erwerbstätigkeit an: Um eine Betreuungszulage zu erhalten, müssen beide Eltern arbeiten oder in Ausbildung sein. Wie wichtig war diese Bedingung für die Mehrheitsfähigkeit?
Familienpolitik ist häufig dann erfolgreich, wenn sie auch Wirtschaftspolitik ist: Das neue Gesetz will Anreize für Mütter schaffen, vermehrt erwerbstätig zu sein. Die Verknüpfung mit der Erwerbstätigkeit beider Eltern kam spät in die Vorlage rein – und zwar mit der Debatte, ob der zweite Elternteil auch einfach die Zeit für sich nutzen kann, wenn die Kinder institutionell betreut sind.
«Familienpolitik ist häufig dann erfolgreich, wenn sie auch Wirtschaftspolitik ist»
Welche Bedeutung hat die Vorlage für die Familienpolitik in der Schweiz?
Die Betreuungszulage ist ein familienpolitischer Meilenstein – nach dem Familienzulagengesetz von 2009 wohl der grösste auf Ebene des Bundes. Denn bei der Betreuungszulage handelt es sich nach der Kinderzulage und der Ausbildungszulage um eine dritte Familienzulage. Mit dieser Lösung wird zudem sichergestellt, dass bestehende kostensenkende Massnahmen der Kantone und Gemeinden im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung nicht tangiert werden. Das war ein wichtiges Argument in der politischen Debatte.
Eine typisch schweizerische Lösung also?
Ja. Das Parlament schuf eine neue familienpolitische Leistung, die schweizweit harmonisiert ist. Kantone und Gemeinden können Familien unabhängig davon weiterhin über gezielte Instrumente wie den Ausbau des familienergänzenden Betreuungsangebots und spezifische kostensenkende Massnahmen unterstützen. Die Vorlage hat auch eine Debatte über die Familienzulagen ausgelöst. Es gibt weiterhin grosse kantonale Unterschiede, und es könnten Vereinfachungen in der Durchführung geprüft werden.
Der Anstoss zur Kita-Vorlage kam vor fünf Jahren vom Parlament. Sie haben das Parlament seitens der Verwaltung unterstützt. Wie erlebten Sie diese Aufgabe?
Es gibt in meiner Funktion kaum etwas Spannenderes, als einen solchen Prozess zu begleiten. Das Parlament war sich zu Anfang nicht einig, wie Eltern am besten unterstützt werden können. Der Bundesrat wiederum war grundsätzlich eher dagegen. Spannend war auch die Zusammenarbeit mit all den involvierten Akteuren ausserhalb des Parlaments. Herausfordernd war, mit meinem Team in oftmals kurzer Zeit fachlich gute und vertretbare Lösungen zu entwickeln für die Ideen, die das Parlament hatte.
Was waren die Hürden?
Bei Vorlagen, die der Bundesrat anstösst oder im Auftrag des Parlaments ausarbeitet, wird üblicherweise zuerst der Handlungsbedarf aufgezeigt, und es werden verschiedene Varianten der Regulierung und ihre Vor- und Nachteile evaluiert und dargelegt. Das war hier anders, weil die Kommission die Vorlage initiiert hat und auch selber ausarbeitete. Wir konnten in der Begleitung nie bei allen Lösungen, die zur Debatte standen, die Folgen der Regulierung abschätzen lassen, also auch die Fragen zur Durchführung. Und wir mussten vor allem auch laufend Kostenmodelle entwickeln und darlegen, wie viel diese Leistung etwa kosten könnte. Das war intensiv, und das Tempo war hoch.
«Die Vorlage hat eine Debatte über die Familienzulagen ausgelöst»
Die Kita-Vorlage besteht aus der Betreuungszulage und den Programmvereinbarungen, die der Bund mit den Kantonen schliesst. Während die Betreuungszulage im Familienzulagengesetz geregelt ist, wurde für die Programmvereinbarungen das neue Bundesgesetz über die Unterstützung der institutionellen familienergänzenden Kinderbetreuung (UKibeG) geschaffen. Wie kam es zu dieser Kombination?
Das Parlament wollte einerseits die Kosten für die Eltern senken und andererseits die Chancengerechtigkeit erhöhen. Diese zwei Ziele sind schon im Text zur parlamentarischen Initiative festgehalten. Während die Betreuungszulage auf die Kosten abzielt, sollen mit den Programmvereinbarungen Lücken in der institutionellen familienergänzenden Kinderbetreuung geschlossen werden. Die Programmvereinbarungen fanden im Parlament unter anderem auch Anklang, weil man damit sozialpolitische Themen, die gemeinsam von Bund und Kantonen angestrebt werden, aufnehmen kann. Wie die Lösung über die Familienzulagen waren auch die Programmvereinbarungen eine Idee des Parlaments.
Die Programmvereinbarungen lösen das befristete Impulsprogramm «Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung» ab. Was ist der Unterschied zu vorher?
Mit der Anstossfinanzierung hat der Bund direkt mit den Leistungserbringern gearbeitet, also direkt mit dem Markt. Mit den Programmvereinbarungen liegt der Ball nun bei den Kantonen: Sie müssen sagen, wo sie Lücken in der Versorgung sehen. Bund und Kantone legen gemeinsam strategische Ziele fest. Anschliessend muss jeder Kanton darlegen, wie er die Ziele erreichen möchte. Neu werden zudem auch Angebote für Kinder mit Behinderungen gefördert, wo gerade im Vorschulbereich Lücken bestehen.
Müssen alle Kantone solche Vereinbarungen abschliessen?
Jeder Kanton ist grundsätzlich frei, ob er eine Vereinbarung mit dem Bund eingehen möchte. Da sich der Bund bis zur Hälfte an kantonalen Vorhaben beteiligen kann, gehen wir davon aus, dass die meisten Kantone ein Gesuch einreichen werden.
Und wenn sie nicht mitmachen, dann kriegen sie zwar nichts vom Bund, haben aber auch selber weniger Ausgaben?
Ja, das ist so. Gleichzeitig bleibt der Druck bei den Kantonen und Gemeinden, genügend Angebote für die vorschulische oder die schulergänzende Kinderbetreuung zu schaffen. Die Programmvereinbarungen bieten hier eine gute Hilfestellung.
Zur Betreuungszulage: Wie wichtig war es, dass diese ins System der Familienzulagen integriert wurde?
Am Anfang standen vor allem finanzpolitische Überlegungen. Die Version des Nationalrats hätte etwa 800 Millionen Franken pro Jahr gekostet, und man musste davon ausgehen, dass die Kosten relativ schnell steigen würden. Wichtig war in der Diskussion auch, dass die Situation in den Kantonen mit ihren Subventionierungen sehr unterschiedlich ist. Eine passende Bundeslösung wäre schwierig zu finden gewesen. Der Ständerat brachte deshalb die Idee der Familienzulage ein. Das System der Familienzulagen ist abgekoppelt von der Frage, wie Kantone Kitas subventionieren. Auch weil für die Familienzulagen der Erwerbsort entscheidend ist, während die kantonalen Subventionen in der Regel vom Wohnort abhängen. Dadurch ist auch die Gefahr von Mitnahmeeffekten kleiner. Also dass die Kantone die Unterstützung der Eltern oder die Angebote reduzieren.
Damit man eine Betreuungszulage erhält, muss man einige Voraussetzungen erfüllen. Das ist mit einem administrativen Aufwand verbunden. Hätte man nicht einfach die bestehende Kinderzulage erhöhen können?
Die Politik wollte nicht einfach generell die Familien entlasten, sondern gezielt die Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung senken. Deshalb musste man gewisse Anspruchsvoraussetzungen machen. Man wollte aber vor allem Anreize schaffen, dass Eltern mehr erwerbstätig sind. Deshalb gilt nun: Wenn das Kind länger betreut wird, dann ist die Betreuungszulage höher. Es ist uns bewusst, dass die Umsetzung anspruchsvoll ist. Wir sind mit den Familienausgleichskassen im Austausch und suchen gemeinsam Möglichkeiten für eine administrativ möglichst einfache Durchführung
Gemäss neuem Gesetz darf es nicht zu einer «Überentschädigung» kommen. Was ist damit gemeint, und wie kontrolliert man das?
Die Betreuungszulage ist subsidiär zu allen anderen Unterstützungen. Das heisst: Wenn ein Kitaplatz bereits vom Kanton unterstützt wird, dann sollten die Eltern nicht mehr Geld erhalten, als der Kitaplatz kostet. Wie wir das umsetzen können, prüfen wir derzeit. Geklärt werden muss auch, was bei nicht staatlicher Unterstützung, etwa von Stiftungen oder Firmen, gilt.
Besteht damit nicht die Gefahr, dass die Kantone ihre Subventionen zurückfahren?
Die 100 Franken pro Monat für einen Betreuungstag machen schätzungsweise etwas weniger als 20 Prozent der Durchschnittskosten aus. Die Subventionen der Kantone bleiben also weiterhin wichtig. Man kann zudem davon ausgehen, dass auch in Kantonen, die Kitas vergleichsweise stark subventionieren, die Eltern noch einen wesentlichen Beitrag leisten müssen.
Was kostet die Betreuungszulage den Bund?
Für die Finanzierung der Betreuungszulage sind die Kantone zuständig. Wir gehen davon aus, dass die Betreuungszulage wie die Familienzulagen vor allem über die Arbeitgeber finanziert werden wird. Der Bund finanziert allerdings – gemeinsam mit den Kantonen und den Bauernbetrieben – die Familienzulagen in der Landwirtschaft. Das kostet den Bund ungefähr 5 Millionen Franken pro Jahr.
Eine der Voraussetzungen für eine Betreuungszulage ist die Betreuung in einer institutionellen familienergänzenden Einrichtung. Wenn die Grossmutter oder eine Nanny das Kind betreut, gibt es keine Betreuungszulage?
Richtig. Eine Betreuungszulage erhält nur, wer sein Kind in einer institutionellen Einrichtung betreuen lässt. Das kann auch ein vom Kanton anerkanntes Tagesfamilienangebot sein.
Was ist, wenn die Eltern getrennt leben? Was ist bei Patchwork-Familien?
Hier können wir vom gut eingespielten System der Familienzulagen profitieren. Der Anspruch auf die Betreuungszulage ist im Grundsatz gleich geregelt wie die Kinderzulage. Wer den Erstanspruch auf Kinderzulage hat, erhält auch die Betreuungszulage.
Und was ist bei Grenzgängern mit Kindern?
Das Parlament hat explizit entschieden, dass die Betreuungszulage nur dann ausbezahlt wird, wenn ein Kind in der Schweiz betreut wird. Grenzgängerinnen und Grenzgänger, die in der Schweiz arbeiten, deren Kinder aber im Nachbarland in die Kita gehen, erhalten keine Betreuungszulage.
In einem kürzlich erschienenen Beitrag in der «Sozialen Sicherheit» schreiben Melanie Häner-Müller und Nina Kalbermatter vom liberalen Institut für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP), wirksame Familienpolitik solle dort ansetzen, wo der Bedarf am grössten sei – also bei benachteiligten Kindern. Dadurch lasse sich Armut am ehesten verringern, und auch der Anreiz zu mehr Erwerbsarbeit sei am stärksten. Sie fordern etwa einkommensabhängige Modelle. Ist die Kita-Vorlage in diesem Geist gemacht?
Es war das explizite Ziel des Parlaments, ein Gesetz zu machen, das wirtschaftspolitisch für alle Familien wirksam ist. Entscheidend ist nicht das Einkommen, sondern die Dauer der familienergänzenden Kinderbetreuung. Familienpolitik zielt hier also vor allem auf die erhöhte Arbeitsmarktbeteiligung der Mütter und die Vereinbarkeit. Das Parlament sah in der Vorlage kein Mittel der Armutspolitik. Die Frage der Autorinnen ist aber berechtigt: Wie können wir die Zugänglichkeit unserer Kitas für Familien aus wirtschaftlich schwachen Verhältnissen erhöhen? Die Kantone und Gemeinden haben griffigere Möglichkeiten, die Armut gezielt zu senken, und sie können Familien auch besser erreichen, als dies der Bund kann.
Wann wird die Kita-Vorlage in Kraft treten?
Die Umsetzung ist komplex. Ziel ist es, Ende 2026 die Vernehmlassung zu den Verordnungen zu starten und zusammen mit dem Gesetz Anfang 2028 in Kraft zu setzen. Erst wenn dieser Rahmen gesetzt ist, können die Kantone ihrerseits ihre Gesetze anpassen und die Familienausgleichskassen mit den Anpassungen beginnen. Damit die Betreuungszulagen ausbezahlt werden können, muss die Zentrale Ausgleichsstelle in Genf zudem das bestehende Familienzulagenregister ausbauen und auch die Betreuungsinstitutionen in den Kantonen darin abbilden. Die Einführung wird wohl 2029 oder 2030 erfolgen. Wir klären derzeit mit allen Akteuren, was möglich ist.
Astrid Wüthrich
Astrid Wüthrich ist Vizedirektorin des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) und leitet seit fünf Jahren das Geschäftsfeld «Familie, Generationen und Gesellschaft». Zuvor führte die 52-jährige Historikerin unter anderem das Alters- und Behindertenamt im Kanton Bern.
Die Kita-Vorlage
Im Dezember 2025 hat das Parlament das Bundesgesetz über die Unterstützung der institutionellen familienergänzenden Kinderbetreuung (UKibeG) verabschiedet. Diese «Kita-Vorlage» löst das bis Ende 2026 befristete Impulsprogramm des Bundes zur Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung ab. Sie enthält einerseits Programmvereinbarungen, die zwischen Bund und Kantonen vereinbart werden. Sie haben zum Ziel, Lücken im Angebot der institutionellen Kinderbetreuung zu schliessen sowie Betreuungsplätze für Kinder mit Behinderungen zu schaffen. Für die ersten vier Jahre hat das Parlament einen Verpflichtungskredit für rund 25 Millionen Franken pro Jahr gesprochen. Andererseits wird mit der Vorlage im Familienzulagengesetz eine Betreuungszulage eingeführt. Eltern haben dann einen Anspruch, wenn sie ihr Kind für mindestens einen Tag in der Woche institutionell betreuen lassen und wenn – sofern es sich nicht um alleinerziehende Eltern handelt – beide Eltern erwerbstätig sind. Die Betreuungszulage beträgt 100 Franken pro Monat, wenn ein Kind mindestens einen Tag pro Woche betreut wird. Sie steigt bis auf maximal 500 Franken, wenn ein Kind an fünf Tagen institutionell betreut wird.
Das UKibeG ist der indirekte Gegenvorschlag zur Kitainitiative. Diese wurde bedingt zurückgezogen. Die Referendumsfrist zum UKibeG läuft bis zum 2. Juli 2026.
