Wie wirkt sich die Nachhaltigkeitsinitiative auf die Sozialversicherungen aus?

Für viele Menschen in der Schweiz und in Europa ist es selbstverständlich geworden, im Ausland zu arbeiten oder über die Landesgrenze zur Arbeit zu pendeln. Viele Rentenbeziehende verbringen ihren Ruhestand zudem im Ausland.

Diese grenzüberschreitende Mobilität führt für die Sozialversicherungen zu komplexen Koordinationsfragen, etwa in welchem System man versicherungs- und beitragspflichtig ist oder unter welchen Voraussetzungen Rentenleistungen exportiert werden. Die Schweiz hat zu diesem Zweck bilaterale Sozialversicherungsabkommen mit einzelnen Staaten abgeschlossen sowie multilaterale Abkommen wie das Freizügigkeitsabkommen mit den EU-Mitgliedstaaten und das EFTA-Übereinkommen mit Island, Liechtenstein und Norwegen. Dieses Vertragsnetz koordiniert die Sozialversicherungen etwa bei der Zuwanderung oder der Erwerbstätigkeit in der Schweiz sowie beim Verlassen des Landes. Es erfasst über 80 Prozent der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung in der Schweiz oder schweizerische Expats und Rückkehrende.

Mit der Volksinitiative «Keine 10-Millionen-Schweiz!» (Nachhaltigkeitsinitiative) wird diese Koordinierung der Sozialversicherungen im Verhältnis zur EU infrage gestellt. Denn sie nimmt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens in Kauf.

Umfassendes Regelwerk

Der Anhang II des Freizügigkeitsabkommens bildet als multilaterales Sozialversicherungsabkommen eine Brücke zwischen den nationalen Systemen. Basierend auf zwei EU-Verordnungen (EG Nr. 883/2004 und 987/2009) koordiniert dieser die soziale Sicherheit zwischen der Schweiz und den EU-Staaten. Diese Koordinierung schafft verbindliche rechtliche Rahmenbedingungen für mobile EU-Staatsangehörige, Schweizerinnen und Schweizer und deren Familienangehörige. Sie sorgt dafür, dass die soziale Sicherheit auch über Grenzen hinweg gewährleistet bleibt.

Koordiniert werden sämtliche Zweige der sozialen Sicherheit – namentlich die Alters‑, Invaliden‑ und Hinterlassenenversicherung (AHV/IV), Leistungen bei Krankheit und Mutterschaft (Krankenversicherung/Erwerbsersatzordnung), die Unfallversicherung, die Arbeitslosenversicherung und die Familienleistungen. Neben dem Export von Geldleistungen wird auch die Sachleistungsaushilfe in der Krankenversicherung und der Unfallversicherung durchgeführt (Behandlung im Aufenthaltsstaat auf Kosten der Versicherung im zuständigen Staat). In gleich umfassender Weise werden auch die Sozialversicherungssysteme der Schweiz und der EFTA-Staaten Island, Norwegen und Liechtenstein (EFTA-Übereinkommen) koordiniert.

Beispiel Brexit: Zurück auf Feld 1

Aufgrund des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU (Brexit) wurde das Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und dem Vereinigten Königreich Ende 2020 ausser Kraft gesetzt. In der Folge musste die Koordinierung der sozialen Sicherheit zwischen den beiden Ländern möglichst rasch in einem bilateralen Abkommen neu geregelt werden. Übergangsweise galt wieder das veraltete Sozialversicherungsabkommen von 1968, ergänzt durch ein Abkommen zum Schutz der unter dem Freizügigkeitsabkommen erworbenen Rechte.

Das neue bilaterale Abkommen wurde ab November 2021 vorläufig angewendet und trat im Oktober 2023 definitiv in Kraft. Es orientiert sich weitgehend an den bisherigen EU-Koordinierungsregelungen. Würde das Freizügigkeitsabkommen infolge der Nachhaltigkeitsinitiative gekündigt, könnte sich im Verhältnis zu den EU-Staaten ein ähnliches Szenario ergeben, und die Schweiz müsste die vor der Kündigung geltende Koordinierung im Verhältnis zu den EU-Staaten auf anderem Weg wiederherstellen (vgl. Cueni 2021).

Kündigung schafft Unsicherheiten

Die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens würde in einem ersten Schritt eine Rückkehr zur Anwendung der 21 vor dem Inkrafttreten des Abkommens gültigen und seither sistierten bilateralen Abkommen mit den EU-Staaten bedeuten. Die alten Abkommen koordinieren nur bilateral, regeln einen beschränkten Anwendungsbereich und enthalten unterschiedliche Umsetzungslogiken.Ein umfassendes Koordinierungssystem, das eine grosse Rechtssicherheit gewährleistet, würde durch ein fragmentiertes System ersetzt.

Ähnlich wie beim bilateralen Abkommen mit dem Vereinigten Königreich müssten die bestehenden Abkommen von Grund auf revidiert werden. Mit sechs EU-Staaten (Rumänien, Estland, Lettland, Litauen, Malta und Polen) müssten zudem neue Abkommen ausgehandelt werden, weil die Schweiz zuvor kein bilaterales Abkommen mit diesen Staaten abgeschlossen hatte. Die Ausarbeitung eines Sozialversicherungsabkommens dauert vom Beginn der Vertragsverhandlungen bis zum Inkrafttreten etwa drei Jahre.

Besonders einschneidend wäre der Wegfall standardisierter Verfahren und des effizienten elektronischen internationalen Datenaustauschs bei der Koordinierung sämtlicher Sozialversicherungszweige. Jährlich tauscht die Schweiz mit den EU-Staaten über 3,5 Millionen Sozialversicherungsmitteilungen aus.

Mit der Kündigung des Freizügigkeitsabkommens würde die Grundlage für die Koordinierung der Kranken- und Unfallversicherung sowie der Familienleistungen wegfallen. Für die international tätigen Unternehmen, die Versicherten und die Durchführungsstellen wäre das ein erheblicher Rückschritt. Auch der etablierte elektronische Datenaustausch müsste wohl zumindest vorübergehend, bis zur Schaffung neuer Grundlagen für den digitalen Austausch, wieder auf Papierdokumente umgestellt werden.

Nicht zuletzt müsste die Gewährleistung der unter dem Freizügigkeitsabkommen erworbenen Rechte in einem Abkommen geregelt werden, und in der nationalen Gesetzgebung müssten alle Bestimmungen mit einem Verweis auf das Freizügigkeitsabkommen beziehungsweise die europäischen Koordinierungsverordnungen aufgehoben werden.

Die Relevanz der Sozialversicherungsabkommen der Schweiz mit anderen Staaten zeigt sich unter anderem im Umfang der Leistungen von rund 8 Milliarden Franken, die jährlich an rentenbeziehende Schweizer und Schweizerinnen sowie an Staatsangehörige von Vertragsstaaten mit Wohnsitz im Ausland ausbezahlt werden. Davon werden ungefähr 5,2 Milliarden Franken an EU/EFTA-Staatsangehörige im Ausland, 2,3 Milliarden Franken an Auslandschweizerinnen und -schweizer und 0,4 Milliarden Franken an die übrigen Rentenberechtigten im Ausland ausbezahlt. Umgekehrt garantiert das Freizügigkeitsabkommen den Zugang zu zahlreichen ausländischen Leistungen. Zudem ist auch wichtig bei der Integration der über 400 000 Grenzgänger und Grenzgängerinnen in den Schweizer Arbeitsmarkt.

Zuwanderung ist positiv für die erste Säule

Die Zuwanderung in die Schweiz erfolgt hauptsächlich aus beruflichen Gründen. In wirtschaftlicher Hinsicht entspricht die Zuwanderung den Bedürfnissen des Schweizer Arbeitsmarktes und deckt den heutigen Fachkräftebedarf wichtiger Branchen – wie etwa des Gesundheitswesens oder der IT-Branche. Laut der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ist die Schweiz für hochqualifizierte Arbeitnehmende sehr attraktiv (OECD 2023).

Im Jahr 2024 lag die Erwerbsquote der 15- bis 64-Jährigen in der Schweiz bei 84 Prozent(SECO 2025). Dies ist einer der höchsten Werte in Europa. Insbesondere die EU/EFTA-Staatsangehörigen waren mit einer Erwerbsquote von 87 Prozent sehr gut in den Arbeitsmarkt integriert.

Die Zuwanderung, vor allem aus den EU/EFTA-Staaten, hat in der Konsequenz besonders positive Finanzierungseffekte auf die Schweizer Sozialversicherungen. Dies zeigt sich deutlich bei der Finanzierung der ersten Säule (Favre et al. 2003): Zugewanderte aus dem EU/EFTA‑Raum leisten insgesamt mehr Beiträge an die AHV, Invalidenversicherung und die Erwerbsersatzordnung, als sie an Leistungen beziehen. Denn die Zuwanderung wirkt verjüngend auf die Erwerbsbevölkerung. EU/EFTA‑Zugewanderte haben zudem eine hohe Erwerbsbeteiligung und erzielen überdurchschnittliche Einkommen, was die Umlagefinanzierung der ersten Säule substanziell und auch langfristig entlastet.

Auch in der zweiten Säule wirkt die internationale Koordinierung systemstabilisierend. Ohne Koordinationsregelungen könnten viele mobile Versicherte aus der EU/EFTA beim Wegzug aus der Schweiz ihr angespartes Vorsorgekapital in Form eines Kapitalbezugs beziehen – was zu einem erheblichen Kapitalabfluss aus der zweiten Säule führen würde.

Die finanziellen Auswirkungen der Zuwanderungsbeschränkung und des Wegfallens des Freizügigkeitsabkommens wären für die Sozialversicherungen einschneidend (Buchmann et al. 2026). Eine starke Begrenzung der Zuwanderung würde alleine in der AHV bis ins Jahr 2075 ein Finanzierungsdefizit von bis zu 5,9 Milliarden Franken pro Jahr bedeuten. Hingegen wären bei den bedarfsabhängigen Sozialleistungen wie der Sozialhilfe und den Ergänzungsleistungen gewisse Einsparungen zu erwarten. Dies könnte den Einnahmeverlust in der AHV allerdings bei Weitem nicht kompensieren.

Planungssicherheit für Versicherte und Institutionen

Sozialversicherungsabkommen bilden in Bezug auf die grenzüberschreitende Mobilität der Bevölkerung einen unspektakulären, aber bedeutenden Faktor des Sozialstaats. Sie stehen selten im Vordergrund der politischen Debatte, sind jedoch eine grundlegende Voraussetzung dafür, dass soziale Sicherung unter Bedingungen hoher internationaler Mobilität funktioniert.

Aus sozialpolitischer Sicht schaffen die Abkommen Planungssicherheit für Unternehmen, Versicherte und Institutionen, indem sie Zuständigkeiten klären, grenzüberschreitende Erwerbs- und Lebensverläufe rechtlich absichern und so Versicherungslücken verhindern. Gleichzeitig tragen sie zur finanziellen Stabilität der Sozialversicherungen bei, indem sie Koordinationsregeln etablieren sowie Ineffizienzen und Doppelspurigkeiten reduzieren. Nicht zuletzt erhöhen sie die administrative Effizienz, indem sie standardisierte Verfahren, den elektronischen Datenaustausch und eine geregelte Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Verwaltungsbehörden ermöglichen.

Deutlich wird dabei, dass Sozialversicherungsabkommen strukturprägend für das Funktionieren des Sozialstaats in einer offenen Volkswirtschaft sind. Insbesondere die multilaterale Koordinierung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens ist qualitativ mehr als die Summe bilateraler Abkommen: Sie ermöglicht ein kohärentes, einheitliches Regelwerk, das weder rechtlich noch systemisch gleichwertig durch bilaterale Verträge ersetzbar wäre.

Ein Wegfall solcher Abkommen hätte daher nicht nur rechtliche Konsequenzen für Einzelne, sondern würde einen Systembruch darstellen, der etablierte Funktionsmechanismen der sozialen Sicherung grundlegend infrage stellt.