Herr Leimgruber, war die Annahme der 13. AHV-Rente im März 2024 an der Urne historisch?
Ja. Die Gewerkschaften haben erstmals eine Mehrheit für eine Volksinitiative gefunden. Zudem ist es die erste Erhöhung der AHV-Renten seit den 1970er-Jahren.
Gibt es Parallelen zur Volksabstimmung von 1972, als die AHV letztmals stark ausgebaut wurde?
Nein, das war historisch eine ganz andere Konstellation. Damals ging es um das Dreisäulenmodell. SP-Bundesrat Hans-Peter Tschudi brachte in der ersten Säule eine Erhöhung der AHV-Renten durch und schlug das Obligatorium im Bereich der zweiten Säule vor. Mit diesem Kompromiss wollten die bürgerlichen Parteien und die Wirtschaft den Ausbau der AHV-Renten stoppen und die Entwicklung der Pensionskassen sichern.
Die AHV-Renten wurden 1972 deutlich erhöht.
Das stimmt, aber die Rechte sagte klar: Das ist nun der letzte Ausbau der ersten Säule, künftige Rentenerhöhungen wird es nur noch in der zweiten Säule geben. Dies ist bis zur 13. AHV-Rente dann zumindest auf der Rentenebene tatsächlich gelungen. Denn bei der Anpassung der Renten an Teuerung und Lohnentwicklung in den 1970er-Jahren oder der besseren Rentendeckung für Frauen Ende des 20. Jahrhunderts handelt es sich strenggenommen nicht um Erhöhungen der AHV-Renten.
Der AHV-Beitragssatz stieg in den 1970er-Jahren von 5,2 bis 8,4 Prozent – das ist ein ziemlicher Sprung.
In den 1970er-Jahren sank die Kaufkraft der AHV-Renten aufgrund der hohen Inflation. Der Anstieg vermochte hier Gegensteuer zu geben.
Gleichzeitig mit dem Dreisäulenmodell gelangte auch eine Initiative der Partei der Arbeit zur Abstimmung, die eine Volkspension forderte. Welche Rolle spielte diese?
Eine Volkspension hätte als eine Art «Super-AHV» die Pensionskassen überflüssig gemacht, – für die Bürgerlichen wäre das ein Albtraum gewesen. Zu Zeiten des Kalten Kriegs war diese kommunistische Initiative allerdings von vornherein aussichtslos. Es ging den Bürgerlichen daher vielmehr darum, ein deutliches Nein zur Initiative zu erzielen – was ihnen gelang.
«Nach 1972 drehte sich die politische Debatte vor allem um die Einführung der obligatorischen zweiten Säule»
Inwiefern ging es den Bürgerlichen damals auch darum, eine weitere, von der SP lancierte Initiative zu verhindern?
Das war ein wichtiger Aspekt. SP hatte eine Initiative in Vorbereitung, die eine strengere Regulierung der beruflichen Vorsorge forderte. Auch in Schweden oder Grossbritannien planten die Sozialdemokraten ähnliche Vorhaben. Indem die SP 1974 ihre Initiative zurückzog, beging sie einen taktischen Fehler. Denn sobald die Wirtschaftskrise ausbrach, waren die Wirtschaftskreise und die bürgerlichen Parteien nicht mehr zu Kompromissen bereit. Nach 1972 drehte sich die politische Debatte vor allem um die Einführung der obligatorischen zweiten Säule. Bis das Obligatorium in der zweiten Säule eingeführt wurde, dauert es bis Mitte der 1980er-Jahre. Und dabei musste die Linke Abstriche in Kauf nehmen
Wo musste die Linke Einbussen hinnehmen?
Statt des Leistungsprimats – also Leistungen in Bezug auf den vorherigen Lohn, wie sie etwa in vielen Pensionskassen der öffentlichen Verwaltung üblich waren – wurde das Beitragsprimat gefördert. Denn Leistungsziele waren ein No-Go für die Bürgerlichen. Zudem blieb die Regulierung der Pensionskassen sehr rudimentär.
Wie kam es zum Konzept der drei Säulen?
Die Dreisäulendoktrin wurde in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts von den Lebensversicherern entwickelt, die früh auf dem Markt der beruflichen Vorsorge aktiv waren. Ab den 1960er-Jahren präsentierten sie diese Doktrin als «schweizerische Lösung», um den Ausbau der AHV zu begrenzen und die Pensionskassen sowie das individuelle Sparen zu stärken.
Bereits in den 1960er-Jahren wurden die Ergänzungsleistungen eingeführt. Wie passen diese in das Dreisäulenmodell?
Für die bürgerlichen Parteien waren diese bedarfsabhängigen Sozialleistungen eine «Firewall» gegen weitere AHV-Rentenerhöhungen. Ihre Einführung machte jedoch auch die Mängel der AHV-Renten deutlich.
«Ausschlaggebend für die Annahme der 13. AHV war die Verunsicherung der Bevölkerung über die Zukunft der zweiten Säule»
Mit der 13. AHV-Rente gelang erstmals ein Ausbau seit über 50 Jahren. Warum?
Lange schien das unmöglich: Ähnliche Vorlagen waren zuvor klar gescheitert – zuletzt die «AHVplus»-Initiative im Jahr 2016, die eine Erhöhung der AHV-Altersrenten um zehn Prozent forderte. Ausschlaggebend für die Annahme der 13. AHV war die Verunsicherung der Bevölkerung über die Zukunft der zweiten Säule. Angesichts des Leistungsabbaus bei den Pensionskassen stimmte die Bevölkerung deshalb einem Ausbau der ersten Säule zu. In der Kampagne der Linken war zudem der Vergleich der 13. Rente mit einem 13. Monatslohn sehr wirkungsvoll. Auf der anderen Seite haben die bürgerlichen Parteien und die Wirtschaft taktische Fehler gemacht.
Inwiefern?
Die bürgerlichen Parteien, Economiesuisse sowie die Mehrheit der Medien, insbesondere in der Deutschschweiz, haben das Ausmass der Zweifel der Bevölkerung im Bereich der beruflichen Vorsorge nicht erkannt. Sie haben nicht begriffen – oder erst zu spät begriffen –, dass die Stimmung kippte.
Wie hat sich die Kaufkraft der AHV-Rente seit 1948 entwickelt?
Bis 1972 blieben die AHV-Renten auf einem niedrigen Niveau: Eine Mindestrente entsprach etwa zehn Prozent eines Durchschnittslohns und eine Maximalrente rund einem Viertel. Nach 1972 fand aufgrund der AHV-Revision ein deutlicher Sprung nach oben statt. Seit den 1980er-Jahren hat sich das Verhältnis stabilisiert: Mindestrenten betragen bis heute ungefähr ein Fünftel eines Durchschnittseinkommens. Bei den Maximalrenten sind es 35 bis 40 Prozent.
Mit der 13. AHV-Rente nehmen diese Anteile wieder zu.
Die Erhöhung durch die 13. AHV-Rente fällt bescheiden aus und stellt bestenfalls einen Aufholschritt dar – aber keine echte Ausweitung.
Ende November stimmen wir über die Teilfinanzierung der 13. AHV-Rente über eine Erhöhung der Mehrwertsteuer ab. Wie beurteilen Sie diese Finanzierungsvariante?
Damit poliert die bürgerliche Mehrheit im Parlament ihre Niederlage in der Abstimmung über die 13. Rente auf. Der Schweizerische Gewerkschaftsbund hatte sich aufgrund der Umverteilungswirkung stets für eine Finanzierung mittels Lohnprozenten ausgesprochen. Er verfügt jedoch politisch nicht über genügend Macht, um den entschiedenen Widerstand der Rechten in dieser Frage zu brechen.
Eine wichtige Rolle spielt bei der politischen Debatte um die AHV die demografische Alterung. Seit wann ist das so?
Die Alterung der Gesellschaft ist seit der Einführung der AHV ein Diskussionsthema. Während der AHV-Abstimmungskampagne im Jahr 1947 wurde zum Beispiel in einem Propagandafilm des Gewerkschaftsbundes gesagt, dass es Ende der 1970er Jahre dreimal mehr ältere Menschen in der Schweiz geben werde. Die Alterung der Bevölkerung wurde somit als Argument für den Ausbau der Sozialversicherung aufgeführt. Seit Ende des 20. Jahrhunderts stellt die zunehmende Alterung unserer Gesellschaften eine grosse Herausforderung dar. Doch diese demografische Entwicklung wird politisch oft instrumentalisiert und dient als Waffe, um jeglichen Ausbau der Sozialversicherung zu verhindern. Eine alternde Gesellschaft wird als tickende Zeitbombe bezeichnet oder es wird vom «Krieg der Generationen» gesprochen. Es ist aber absurd, die Kosten der Altersversicherung nur als Last für die Gesellschaft zu bezeichnen.
Warum?
Die demografische Alterung ist zwar real – sie ist aber lösbar und planbar: Es handelt sich um eine Umverteilungsfrage. Viele ältere Menschen leisten zudem einen wichtigen Beitrag zur Kinderbetreuung oder arbeiten ehrenamtlich in einem Verein. Solche unbezahlte Care- und gesellschaftliche Arbeit wird zu selten mit den Kosten der AHV in Verbindung gebracht.
Die AHV wurde in erster Linie geschaffen, um die Altersarmut zu bekämpfen. Ist das gelungen?
Mit der Einführung der AHV gelang es, die heikle Frage des endgültigen Ausscheidens aus dem bezahlten Lohnverhältnis zu regeln. Dieser Übergang war zuvor mit einem hohen Armutsrisiko verbunden gewesen.
Wie muss man sich das vorstellen? Sah man nach dem Zweiten Weltkrieg alte Leute am Betteln auf der Strasse?
Die Unterstützung durch die Familie, Gelegenheitsjobs oder auch karitative Hilfen reichten für viele Ältere nicht aus. Mit der Einführung der AHV-Rente sank die Arbeitsmarktteilnahme der Älteren dann rasch gegen null. Im Sommer 1947 stand der Slogan «gesichertes Alter» im Zentrum der AHV-Abstimmung.
War der Widerstand gegen die Einführung einer staatlichen Altersversicherung zu Beginn des 20. Jahrhunderts gross?
Abgesehen von einigen Ultraliberalen und Konservativen sprachen sich alle Parteien für die AHV aus. Die Streitpunkte lagen jedoch in der Höhe der Renten, deren Finanzierung sowie in der Aufgabenteilung zwischen einer erweiterten AHV und den Pensionskassen. Mit anderen Worten: Die staatliche Altersversicherung sollte nicht die bestehende Altersvorsorge ausschalten. In der Volksabstimmung von 1947 war die Zustimmung für die AHV-Vorlage an der Urne mit über 80 Prozent dann eindeutig.
Inwiefern war damals die Finanzierung der AHV ein Thema?
Als Vorlage für die AHV diente die im Zweiten Weltkrieg unter dem Vollmachtenregime des Bundesrats eingeführte Lohnersatzordnung für Soldaten – die heutige Erwerbsersatzordnung. Die Wirtschaftsverbände bevorzugten damals Lohnbeiträge gegenüber Steuern, weil sie so die Geldflüsse über ihre eigenen Ausgleichskassen kontrollieren konnten. Vor dem Krieg waren Lohnbeiträge noch undenkbar gewesen. Die Lohnersatzordnung hatte dann gezeigt, dass ein System über Lohnbeiträge funktioniert.
Ist mit der 13. AHV-Rente eine Phase des Ausbaus des Sozialstaats angebrochen?
Nein, die 13. AHV-Rente bleibt eine Ausnahme. Die Schweizer Linke konnte die Waffe der direkten Demokratie für sich nutzen. Nirgendwo sonst in Europa ist das so möglich. Es handelt sich also sozusagen um einen Sonderfall wegen der direkten Demokratie.
«Die Schweiz ist familienpolitisch eine Nachzüglerin»
Seit den 1990er-Jahren steht das Sparen im Vordergrund der politischen Debatte. Sind wir immer noch in diesem Diskurs?
Ja, da sind wir immer noch im Spardiskurs. Allerdings besteht im Schweizer Sozialstaat bis heute Nachholbedarf – vor allem in der Familienpolitik. Die meisten westeuropäischen Staaten bieten seit Jahrzehnten eine bessere Absicherung bei Mutterschaft oder bei der Unterstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung. Die Schweiz ist familienpolitisch eine Nachzüglerin.
Was sind die Gründe für den familienpolitischen Ausbau in der Schweiz?
Die Wirtschaft benötigt die Frauen auf dem Arbeitsmarkt – und dazu braucht man eine Familienpolitik. Schweden integrierte die Frauen bereits in den 1930er-Jahren in den Arbeitsmarkt, unter anderem, um die Folgen der Auswanderung zu bekämpfen. Die Schweiz als Einwanderungsland konnte es sich hingegen lange leisten, darauf zu verzichten. Stattdessen importierte man ausländische Arbeitskräfte.
Welche sozialpolitischen Themen sind in der Schweiz historisch noch wenig erforscht?
Die Geschichte der konkreten Umsetzung der obligatorischen zweiten Säule nach 1972 muss noch geschrieben werden. Ebenfalls schlecht erforscht ist die soziale und wirtschaftliche Situation der Alten im 20. Jahrhundert: So müsste man etwa die Verteilung der Einkommen und Vermögen in dieser Altersgruppe untersuchen – es fehlen aber bis heute Forschungen zu diesem wichtigen Thema.
Matthieu Leimgruber
Der 54-jährige Matthieu Leimgruber ist seit 2015 Professor für Geschichte der Neuzeit und Schweizer Geschichte an der Universität Zürich. Er hat unter anderem eine Monografie zur Geschichte des Dreisäulensystems geschrieben (Solidarity without the state, 2008) und hat die fachliche Co-Leitung der vom Bundesamt für Sozialversicherungen initiierten und unterstützten Website Geschichtedersozialensicherheit.ch inne.
